Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Włodzimierz Ryms Sędziowie Sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) sędzia del. NSA Janina Kosowska Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 9 marca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 kwietnia 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 2114/14 w sprawie ze skargi T. Sp. z o.o. z siedzibą w Gdańsku i T. Sp. z o.o. z siedzibą w Gdańsku na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. oddala skargę, 3. zasądza solidarnie od T. Sp. z o.o. z siedzibą w Gdańsku i T. Sp. z o.o. z siedzibą w Gdańsku na rzecz Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego kwotę 400 (czterysta) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Wyrokiem z dnia 30 kwietnia 2015r., sygn. akt VII SA/Wa 2114/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - po rozpoznaniu skargi T. Sp. z o.o. z siedzibą w Gdańsku i T. Sp. z o.o. z siedzibą w Gdańsku na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2014 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji - uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji (pkt I wyroku); stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku (pkt II wyroku); zasądził od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz T. Sp. z o.o. z siedzibą w Gdańsku kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt III wyroku).
W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, dalej GINB - po rozpatrzeniu odwołań T. Sp. z o.o. z siedzibą w Gdańsku oraz T. Sp. z o.o. z siedzibą w Gdańsku od decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia [...] maja 2014 r. znak: [...], stwierdzającej nieważność decyzji Starosty Gdańskiego z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej T. Sp. z o.o. z siedzibą w Gdańsku pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem wbudowanym oraz przyłączem kablowym NN, na działkach nr ew. [...] w miejscowości Ł. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W ocenie GINB zaskarżona decyzja Wojewody Pomorskiego z dnia [...] maja 2014r. znak: [...] odpowiada prawu. Organ odwoławczy podniósł, że z akt sprawy wynika, iż inwestor - T. Sp. z o.o. z siedzibą w Gdańsku do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wbudowanym garażem w miejscowości Ł. dołączył decyzję Wójta Gminy Kolbudy z dnia [...] września 2003 r. znak: [...] ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 2 etapu zespołu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wraz z infrastrukturą i ukształtowaniem terenu na działkach nr [...] w Ł., w oparciu o którą opracowany został projekt budowlany (Opis techniczny, pkt 1.5.1. - k. 5). Następnie Starosta Gdański na podstawie ww. decyzji Wójta Gminy Kolbudy z dnia [...] września 2003 r. znak: [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił T. Sp. z o.o. z siedzibą w Gdańsku pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wbudowanym garażem w miejscowości Ł., na działkach nr ew. [...]. Organ odwoławczy wskazał, że analiza akt sprawy wykazała, że w dniu złożenia przez inwestora wniosku o pozwolenie na budowę działki nr ew. [...] nie istniały, bowiem decyzją Wójta Gminy Kolbudy z dnia [...] marca 2004 r. znak: [...] w wyniku podziału działki nr ew. [...] wydzielone zostały m.in. działki nr ew. [...], które następnie uległy dalszemu podziałowi, zatwierdzonemu decyzją Wójta Gminy Kolbudy z dnia [...] stycznia 2007 r. znak: [...] m.in. na działkę nr ew. [...]. Powstałe w wyniku podziałów działki są diametralnie odmienne od działki nr ew. [...], bowiem są od niej kilkanaście razy mniejsze, tj. powierzchnia działki nr ew. [...] wynosiła 14,3291 ha, natomiast powierzchnia działki nr ew. [...] wynosi tylko 0,1860 ha (a więc 77-krotnie mniej). Nie można zatem, wbrew stanowisku odwołujących się, mówić o tożsamości działek i jedynie zmianie geodezyjnego oznaczenia, gdyż zmiana nie dotyczy wyłącznie numeru działki, ale także jej powierzchni. Organ podkreślił, że ustalenie warunków zabudowy ma na celu przesądzenie, na podstawie obowiązujących na danym terenie przepisów prawa planistycznego, o zgodności zamierzonej inwestycji z tymi przepisami (postanowienie NSA z dnia 18 lipca 2005 r. sygn. akt II OPS 3/05). Decyzja o warunkach zabudowy przesądza zatem o rodzaju - przeznaczeniu, powierzchni zabudowy, wysokości, itd. - obiektu budowlanego, który może zostać na danym terenie wybudowany zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa planistycznego. Decyzja o warunkach zabudowy stanowi o tym, jaki obiekt i pod jakimi warunkami inwestor może wybudować w zgodzie z przepisami prawa na danej nieruchomości. Organ wskazał, że w myśl zaś § 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) decyzja o warunkach zabudowy winna określać wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu. A zatem, ustalenie wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy (uwzględniające planowane przedsięwzięcie - tzw. "nową zabudowę", o czym stanowi § 1 ww. rozporządzenia) dokonywane jest w stosunku do powierzchni działki albo terenu, na której planowane jest przedsięwzięcie. W niniejszej sprawie, zdaniem organu, parametry inwestycji określone w warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu powinny dotyczyć działki nr ew. [...], gdyż to na tej działce zaprojektowano sporną inwestycję. Z tych względów na akceptację nie zasługuje pogląd wyrażony w odwołaniach, jakoby "warunki zabudowy nie musiały być wydane do działki oznaczonej tak samo jak działka obejmująca zezwolenie na budowę". Organ odwoławczy nie podzielił również stanowiska odwołujących się, że "wystarczające jest gdy ustalone warunki obejmują obszar (teren) objęty decyzją o zabudowę". Organ podkreślił, iż decyzja o warunkach zabudowy określa dopuszczalne parametry inwestycji na określonej działce. Jeżeli zmianie ulega którykolwiek z parametrów działki (np. jej powierzchnia zmniejsza się) wówczas stwierdzić należy, że dla nowopowstałej działki nie została wydana decyzja o warunkach zabudowy. Teza odmienna oznaczałaby, że przy określeniu minimalnej powierzchni zabudowy działki pierwotnej, inwestycja projektowana na nowopowstałej działce, aby być zgodną z decyzją o warunkach zabudowy musiałaby wykraczać poza granice działki inwestora. Organ odwoławczy zaznaczył, że stanowisko, zgodnie z którym zmiana stanu prawnego na gruncie obliguje inwestora do przedstawienia decyzji o warunkach zabudowy dla nowo wydzielonej nieruchomości, znajduje swe odzwierciedlenie w orzecznictwie, zaś nie legitymowanie się przez inwestora decyzją o warunkach zabudowy dotyczącą powstałej w wyniku podziału działki stanowi rażące - w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 1 oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie podzielił poglądu odwołujących się Spółek, że w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia art. 32 ust. 1 pkt 4 oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Nadto zaznaczył, że z uwagi na stwierdzony brak, w dacie wydawania pozwolenia na budowę, decyzji o warunkach zabudowy bez wpływu na rozstrzygnięcie pozostają rozważania, czy zapis decyzji Wójta Gminy Kolbudy z dnia [...] września 2003 r. znak: [...], nakładający na inwestora obowiązek odprowadzenia wód opadowych w granicach własnego terenu do własnej kanalizacji burzowej, należy odnosić do działki objętej inwestycją, czy też jak wskazuje odwołująca się Spółka do całego kompleksu osiedla, a w konsekwencji, czy analizowana inwestycja narusza ustalenia decyzji o warunkach zabudowy. GINB wskazał, że na wypadek niepodzielenia powyższego stanowiska o braku wymaganej prawem decyzji o warunkach zabudowy i przyjęciu, że dla spornej inwestycji wydana została taka decyzja, podziela stanowisko, iż decyzja o pozwoleniu na budowę w sposób rażący narusza art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z uwagi na niezgodność z treścią decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, które to rozstrzygniecie nałożyło na inwestora obowiązek odprowadzenia wód opadowych w granicach własnego terenu do własnej kanalizacji burzowej (pkt 2, tiret 5), zaś z projektu budowlanego wynika jednoznacznie, iż "wody opadowe odprowadzone zostaną na tereny zielone powierzchniowo" (Opis techniczny, pkt 3.5.4., s. 9). Realizacji kanalizacji deszczowej na działkach nr [...] nie przewiduje także projekt zagospodarowania terenu (rys. nr A-1). Zdaniem organu odwoławczego nie sposób zatem przyjąć, że spełniony został wymóg postawiony w decyzji o warunkach zabudowy. Zasadny jest także pogląd Wojewody Pomorskiego dotyczący obarczenia decyzji Starosty Gdańskiego z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] wadą rażącego naruszenia § 28 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Przepis art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego wprost uzależnia zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę od zapewnienia zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Zasadnie też organ I instancji wskazał na obarczenie decyzji o pozwoleniu na budowę wadą rażącego naruszenia art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego. Jak wynika z akt sprawy, składając oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, inwestor wskazał działkę nr ew. [...], natomiast decyzja o pozwoleniu na budowę dotyczy działki nr ew. [...], co do której inwestor nie złożył wymaganego oświadczenia. Jakkolwiek inwestor oświadczył, że nastąpiła zmiana numeracji działki i dotychczasowa działka nr ew. [...] otrzymała nr [...], tym niemniej okoliczności tej nie potwierdza treść wyrysu z ewidencji gruntów wg stanu na dzień 2 sierpnia 2007 r., załączonego do pisma Starostwa Powiatowego w Pruszczu Gdańskim (zlecenie [...]), z którego wynika, że działka nr ew. [...] (co do której inwestor złożył oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane) usytuowana jest w całkiem innym miejscu, aniżeli działka, na której zaprojektowana została sporna inwestycja (projekt zagospodarowania terenu, rys. nr 1), co do której inwestor nie złożył wymaganego oświadczenia. Organ nie podzielił argumentacji odwołujących się Spółek, iż "fakt podziału działki na mniejsze nie implikuje (...) nieważności oświadczenia", albowiem "przepis nie mówi, że oświadczenie dotyczyć ma działki oznaczonej geodezyjnie, lecz nieruchomości". Powyższemu poglądowi przeczy treść oświadczenia, w którym inwestor "oświadcza, że posiada prawo do dysponowania nieruchomością oznaczoną w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr ...". Należy zatem wskazać oznaczenie geodezyjne działki, zgodnie z danymi zawartymi w ewidencji gruntów i budynków. Organ odwoławczy stwierdził, że pozostawienie w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na budowę byłoby nie do pogodzenia w praworządnym państwie. Odmowa stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Gdańskiego z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] stanowiłaby wyraz pobłażliwości i akceptacji dla nagannej, ze społecznego punktu widzenia, praktyki naruszania prawa wbrew konstytucyjnemu obowiązkowi jego przestrzegania przez każdego (art. 83 ustawy zasadniczej), a także naruszania ładu przestrzennego.