Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz Sędziowie Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski /spr./ Sędzia WSA del. Aleksandra Łaskarzewska Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy J. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 5 września 2007 r. sygn. akt III SA/Wr 226/07 w sprawie ze skargi [...] na uchwałę Rady Gminy J. W. z dnia [...] lutego 2007 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego Rady Gminy w J. W. oddala skargę kasacyjną
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 5 września 2007 r., sygn. akt III SA/Wr 226/07 stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy J. W. z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego Rady Gminy w J. W. Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy. Zaskarżoną uchwała Rada Gminy w J. W. na podstawie art. 190 ust. 2 w zw. z art. 190 ust. 1 pkt 1a ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja Wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województwa (Dz. U. z 2003 r. nr 159, poz. 1547 ze zm.) stwierdziła wygaśnięcie mandatu radnej [...] z powodu nie złożenia oświadczenia majątkowego zgodnie z wymaganiami art. 24 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Po bezskutecznym wezwaniu Rady Gminy do usunięcia naruszenia prawa sprowadzającym się do uznania za nieważną uchwały z dnia [...] lutego 2007 r. [...] złożyła skargę na tą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Wniosła o uznanie uchwały za nieważną bowiem nie zawiadomiono jej o terminie sesji, na której podjęto zaskarżoną uchwałę, a do chwili podjęcia tej uchwały była radną. Podobnie postąpiono z 4 innymi radnymi, w których sprawie podejmowane były uchwały o wygaśnięciu mandatu. Jej zdaniem ustawa o samorządzie gminnym nie przewiduje sankcji w postaci wygaśnięcia mandatu radnego z powodu nieterminowego złożenia oświadczenia majątkowego, a jedynie w art. 24k przewiduje utratę diety. Ordynacja wyborcza do rad gmin... reguluje tą materię odmiennie, przewiduje bowiem w takim przypadku utratę mandatu, ale Rada Gminy nie wykazała, aby przepisy tej Ordynacji miały przewagę nad przepisami ustawy o samorządzie gminnym. Podniosła też, że w wyniku interwencji u Wojewody D. radni uzyskali odpowiedź, że do chwili podjęcia uchwały o utracie mandatu zachowują prawa radnych, a Wojewoda następnie uznał, że sesja zwołana bez powiadomienia 5 radnych została zwołana prawidłowo.
W odpowiedzi na skargę Gmina J. W. wniosła o jej oddalenie podtrzymując stanowisko, którego konsekwencją była zaskarżona uchwała. Dodano, iż przed rozstrzygnięciem Trybunału Konstytucyjnego w sprawie oświadczeń majątkowych Wojewoda D. zarządził w Gminie J. W. wybory uzupełniające, które przeprowadzono w dniu [...] maja 2007 r.
W uzasadnieniu swojego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny podniósł, że skarżąca posiadała legitymację do złożenia skargi na przedmiotową uchwałą rady gminy, gdyż dotyczyła ona jego interesu prawnego (wyrok NSA z 29 grudnia 2005 r., OSK 507/05 LEX nr 188979).
Podstawą prawną zaskarżonej uchwały są wskazane w niej przepisy art. 190 ust. 1 pkt 1a oraz ust. 2 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw w zw. z art. 24h ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Skarżąca podniosła w skardze zarzuty o charakterze formalnym oraz merytorycznym. Sąd ograniczył jednak badanie legalności zaskarżonej uchwały do kwestii formalnych objętych zarzutami skargi, związanych ze sposobem zwołania sesji Rady Gminy z [...] lutego 2007 r., na której podjęto zaskarżoną uchwałę. Kwestie te mają bowiem istotne znaczenie dla oceny legalności tej uchwały. Sąd podkreślił, że o ustroju gminy stanowi jej statut (art. 3 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym), który jest aktem prawa miejscowego, podlegającym ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym (art. 40 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 22 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym). Statut gminy określa organizację wewnętrzną oraz tryb pracy organów gminy. Do tego zakresu należą przepisy statutu gminy dotyczące trybu zwoływania sesji rady gminy. Statut Gminy J. W. reguluje tę kwestię w § 29. Według tego przepisu porządek obrad sesji ustala przewodniczący rady lub jego zastępca (ust. 1); który powiadamia o sesji rady pisemnie jej członków najpóźniej na 3 dni przed terminem posiedzenia, wskazując miejsce, dzień i godzinę rozpoczęcia posiedzenia oraz dostarcza radnym proponowany porządek obrad, materiały z nim związane, a w szczególności projekty uchwał; okres powiadomienia nie obejmuje dnia doręczenia powiadomienia i dnia odbywania sesji (ust. 4); w przypadku niecierpiącym zwłoki sesję zwołuje się bez zachowania tych wymogów (ust. 7). W badanym stanie faktycznym nie zachodziła sytuacja określona w § 29 ust. 7 statutu. Do zwołania sesji Rady Gminy miał zatem zastosowanie jego § 29 ust. 4. Według tego przepisu przewodniczący rady gminy zobowiązany był do pisemnego powiadomienia radnych o terminie sesji rady co najmniej z wyprzedzeniem 3 dniowym oraz wskazania miejsca, dnia i godziny rozpoczęcia posiedzenia oraz dostarczenia im proponowanego porządku obrad, materiałów z nim związanych, a w szczególności projektów uchwał. Spoczywający na przewodniczącym rady gminy obowiązek powiadomienia zgodnie z § 29 ust. 4 statutu, dotyczył wszystkich radnych, w tym także radnych, co do których miały zapaść uchwały dotyczące stwierdzenia wygaśnięcia mandatów. Uchwała rady gminy o stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu ma bezspornie charakter deklaratoryjny oraz wynikającą z tego wsteczną moc obowiązującą. Do chwili podjęcia przez radę gminy uchwały o stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu radnego skarżąca posiadała taki mandat. Była członkiem Rady Gminy, zobowiązanym do brania udziału w pracach rady gminy, do której została wybrana (art. 24 ustawy o samorządzie gminnym). Nie była w szczególności wyłączona z obrad Rady Gminy w kwestii wygaśnięcia jej mandatu, a jedynie z samego głosowania w tej sprawie. Głosowanie takie, jako obejmujące kwestię jej mandatu, dotyczyło bowiem jej interesu prawnego, a na mocy art. 25a ustawy o samorządzie gminnym radny nie może brać udziału w takim głosowaniu. Zaskarżona uchwała została podjęta na sesji zwołanej z istotnym naruszeniem przepisów statutu gminy, który jest aktem prawnym o charakterze normatywnym, wiążącym władze gminy. Zwołanie sesji Rady Gminy z naruszeniem przepisów statutu gminy (wyrok NSA w Warszawie z dnia 9 marca 1999 r., II SA 6/99, LEX nr 46743) sprawia, że rada gminy jako zwołana nieprawidłowo nie miała zdolności uchwałodawczej. Uchwały podjęte przez radę gminy na takiej sesji są zatem obarczone wadą nieważności.