Dnia 6 czerwca 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant: starszy asystent sędziego Katarzyna Miller po rozpoznaniu w dniu 6 czerwca 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 22 marca 2016 r. sygn. akt II SA/Ol 1105/15 w sprawie ze skargi M. P. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 22 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Ol 1105/15, uwzględniając w części skargę M. P. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w stosunku do działek o nr:[...] , a w pozostałym zakresie oddalił skargę.
Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Rada Miejska w [...] podjęła w dniu [...] marca 2015 r. uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów położonych w [...] pomiędzy ulicami[...].
W złożonej na tę uchwałę skardze M. P. podał, że jest właścicielem działek o numerach[...], obręb[...], które zostały objęte ustaleniami przedmiotowego planu miejscowego. Zaznaczył, że decyzją z dnia [...] maja 2011 r. Starosta [...] udzielił mu pozwolenia na budowę na terenie obejmującym m.in. te działki. Z uwagi zaś na fakt, że ustalenia zawarte w kwestionowanym akcie wprowadzają możliwość ograniczenia, co do możliwości zabudowy części wszystkich działek, skarżący stwierdził, że spełnił przesłankę z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Odnosząc się do ustaleń planu, skarżący wskazał, że przeznaczenie w przedmiotowej uchwale wymienionych działek do realizacji drogi publicznej oznaczonej symbolem KD.01, stanowi ingerencję w sferę przysługującego mu prawa własności, gdyż wprowadza ograniczenie możliwości zabudowy części wszystkich działek. Podniósł, że w świetle art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ingerencja taka jest dopuszczalna, o ile spełnione są przesłanki: odpowiedniości, konieczności i proporcjonalności. W niniejszej sprawie, w ocenie skarżącego, nie zostało spełnione kryterium konieczności, rozumiane jako obowiązek organu administracji wyboru środka jak najmniej dolegliwego dla adresata danego aktu. Skarżący stwierdził, że jest możliwe wskazanie kilku alternatywnych sposobów przebiegu trasy zaprojektowanej drogi publicznej oznaczonej symbolem KD.01, w taki sposób, aby został zrealizowany deklarowany przez organ uchwalający miejscowy plan cel, polegający na zapewnieniu dojazdu do terenów gminnych położonych na zapleczu ul. 1 - Maja, i jednocześnie nie doszło do naruszenia prawa własności skarżącego. Skarżący wywiódł ponadto, że stosownie do art. 65 ust. 2 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199), dalej: "u.p.z.p." organ nie mógł podjąć uchwały, w której przewidział odmienne rozwiązania planistyczne dla jego działek, w stosunku do których została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę. Z art. 65 ust. 2 i 1 u.p.z.p. wynika, że w przypadku gdy dla działki została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę, rozwiązania planistyczne, na podstawie których wydano tę decyzję, determinują rozwiązania planistyczne przewidziane dla tej działki w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zaznaczył, że tylko w przypadku, jeśli dla danej działki objętej miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wydano jedynie decyzję o warunkach zabudowy, ustawodawca przewidział konieczność stwierdzenia wygaśnięcia takiej decyzji, o ile zawiera ona odmienne ustalenia od tych, które zostały przewidziane w planie miejscowym. Skarżący zarzucił ponadto, że kwestionowany plan narusza art. 17 pkt 9 u.p.z.p., gdyż zaniechano wprowadzenia zmian wynikających ze stanowiska organu uzgadniającego - Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Podniósł, że Wojewódzki Konserwator Zabytków w [...] wydał m. in. postanowienie z dnia [...] listopada 2011 r. i [...] kwietnia 2012 r., którymi odmówił uzgodnienia przedmiotowego projektu. Wprawdzie w toku procedury planistycznej organ ten wyraził tzw. milczącą zgodę, to jednak instytucja ta nie mogła mieć zastosowania w tym przypadku, gdyż w ocenie skarżącego, postanowienie z dnia [...] listopada 2011 r., pozostaje w obrocie prawnym i jest wiążące dla organu uchwalającego plan. Zarówno bowiem uzgadniany postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r. projekt, jak i projekt, w stosunku którego zastosowano instytucję milczącej zgody, tj. projekt z 2013 r. (który uzyskał status miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) zawierają analogiczne rozwiązania planistyczne, ze względu na które Wojewódzki Konserwator Zabytków zajmował negatywne stanowisko. Instytucja milczącej zgody mogłaby mieć zastosowanie w sprawie, gdyby w przedkładanym projekcie zawarto odmienne rozwiązania. Skarżący zarzucił również naruszenie art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 2 Konstytucji przez przekroczenie granic przysługującego gminie władztwa planistycznego polegające na uchwaleniu w planie rozwiązań urbanistycznych pozostających do siebie w stosunku wewnętrznej sprzeczności. Podniósł, że szerokość spornej ulicy, której układ historyczny objęty jest opieką konserwatorską, wynosi ok. 4 m. Natomiast w § 8 ust. 5 pkt 2 uchwały przewidziano, że minimalna szerokość drogi publicznej w liniach rozgraniczających wynosi 10,0 m, przy czym dopuszcza się zmniejszenie szerokości pasa drogowego ze względu na występujące uwarunkowania konserwatorskie, stosownie do § 8 ust. 5 pkt 3 - minimalna szerokość jezdni wynosi 5,5 m, zaś § 8 ust. 5 pkt 4 przewiduje, iż część pasa drogowego położona jest w strefie ochrony konserwatorskiej, w której obowiązują ustalenia zawarte w § 7 ust. 3, który to stanowi, iż w strefie ochrony konserwatorskiej obowiązuje ochrona układu ulic i placów.