Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski po rozpoznaniu w dniu 22 czerwca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 17 października 2019 r. sygn. akt II SA/Bk 484/19 w sprawie ze skargi S. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia regulaminu strzelnicy oddala skargę kasacyjną.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 17 października 2019 r., wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Bk 484/19, oddalił skargę S.R.na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia regulaminu strzelnicy.
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Wnioskiem z [...] stycznia 2019 r. S.R.zwrócił się do organu pierwszej instancji o zatwierdzenie Regulaminu strzelnicy w miejscowości M. na działce nr [...]. Do wniosku załączył projekt regulaminu, wzór książki rejestru pobytu na strzelnicy oraz pismo GINB z [...] grudnia 2018 r. zawierające odpowiedź na wystąpienie wnioskodawcy z [...] listopada 2018 r.
Decyzją z [...] kwietnia 2019 r. Wójt Gminy W., na podstawie art. 46 ust. 1 i 2 oraz art. 47 ustawy z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji (Dz.U. z 2019 r., poz. 284 z późn.zm. - dalej w skrócie "ustawa"), odmówił zatwierdzenia regulaminu strzelnicy z uwagi na nieprzedstawienie przez inwestora dokumentów potwierdzających legalną lokalizację strzelnicy, w tym niewykazanie uzyskania pozwolenia na budowę, wymaganego zgodnie z art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej: Pr. bud.), obiektu budowlanego, którym jest strzelnica (art. 3 pkt 3 Pr. bud.).
W odwołaniu od tej decyzji S.R.podniósł zarzuty naruszenia: art. 6 k.p.a., art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a., art. 46 ust. 1 i ust. 2 ustawy.
Decyzją z 9 maja 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku S.R. podniósł zarzuty naruszenia art. 6, 7 i 8 § 1 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a., art. 46 ust. 1 i art. 47 ustawy.
Podczas rozprawy 17 października 2019 r. pełnomocnik skarżącego wskazał, że zatwierdzony regulamin umożliwiłby organowi wydającemu pozwolenie na budowę weryfikację wymogów dla strzelnicy. Wyjaśnił, że nie zna przeznaczenia działki inwestora, ale wybudowanie strzelnicy na działce leśnej byłoby zmianą zagospodarowania terenu.
Oddalając skargę Sąd I instancji stwierdził, że spór w sprawie niniejszej dotyczy zakresu oceny dokonywanej przez organ administracji, przed wydaniem decyzji o zatwierdzeniu regulaminu strzelnicy na podstawie art. 47 ustawy. Zdaniem skarżącego, zakres ten nie może obejmować ustalenia, czy inwestor dysponuje stosownymi zgodami i pozwoleniami (warunkami zabudowy, pozwoleniem na budowę, ewentualnie także pozwoleniem na użytkowanie), bowiem taki warunek nie wynika z przepisów prawa. Sporna strzelnica nie jest obiektem budowlanym, bowiem do jej powstania nie zostaną użyte wyroby budowlane.
Z tym stanowiskiem, jak wskazał Sąd pierwszej instancji, nie sposób się zgodzić.
Po pierwsze, wbrew zarzutom skarżącego, organ nie naruszył art. 6 k.p.a. Norma prawna z art. 6 k.p.a. nie może być stosowana w oderwaniu od jej źródła, tj. art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Organy działają zatem w granicach swoich kompetencji w konkretnym stanie faktycznym sprawy, ale też powinny przestrzegać wypracowanych w danym porządku prawnym wartości oraz mieć wzgląd na rozwiązania systemowe porządku prawnego. Przepisy prawa należy stosować z uwzględnieniem obowiązującego porządku prawnego a nie instrumentalnie dla danego przypadku. Obowiązujący porządek prawny przewiduje zasadę reglamentacji procesu budowlanego, zgodnie z którą uzyskanie stosownych formalnoprawnych zgód następuje przed zrealizowaniem obiektu budowlanego. W pierwszej kolejności ocenie podlega, czy inwestycja może zostać zrealizowana na danym terenie (czy określone przeznaczenie terenu wynika z treści planu miejscowego lub jest możliwe na podstawie decyzji o warunkach zabudowy), w tym czy realizacja inwestycji może nastąpić na określonym rodzaju użytków gruntowych, w następnej kolejności: czy wymaga zgłoszenia budowlanego czy pozwolenia na budowę, a końcowo, czy niezbędne jest uzyskanie pozwolenia na użytkowanie, czy też wystarczy zawiadomienie o przystąpieniu do użytkowania. Wymagania powyższe są wymaganiami systemowymi dla procesu budowlanego, wynikającymi z przepisów ustaw: z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (vide rozdział 2 ustawy); z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (rozdział 5); z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (art. 28, 30, art. 55 i następne). Do powyższych regulacji systemowych wprost nawiązuje treść art. 46 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym strzelnice powinny być zlokalizowane, zbudowane i zorganizowane w sposób nienaruszający wymogów związanych z ochroną środowiska oraz wykluczający możliwość wydostania się poza ich obręb pocisku wystrzelonego z broni ze stanowiska strzeleckiego w sposób zgodny z regulaminem strzelnicy. Wymaganie "zlokalizowania, zbudowania i zorganizowania" strzelnicy jest niczym innym jak wymaganiem zrealizowania strzelnicy zgodnie z warunkami systemowymi wynikającymi z przepisów prawa. Nie powinno również budzić wątpliwości, że regulamin strzelnicy określający "szczegółowe zasady zachowania bezpieczeństwa na strzelnicy" (art. 46 ust. 2 ustawy) jest dokumentem wskazującym na sposób jej organizacji a nie dokumentem przesądzającym jej prawidłowe zlokalizowanie czy zbudowanie. Inne przepisy decydują o zgodnej z prawem lokalizacji czy zbudowaniu obiektu, a inne o zorganizowaniu. Organizować przy tym można obiekt już istniejący a nie obiekt abstrakcyjny, mający dopiero powstać. Nie sposób zorganizowania obiektu decyduje o jego legalnym istnieniu czy zrealizowaniu, ale kolejność jest odwrotna: najpierw należy obiekt legalnie zlokalizować i wybudować, a dopiero później można go organizować. Nie ulega przy tym wątpliwości, że już na etapie lokalizowania i wznoszenia konieczne będzie przewidzenie usytuowania jego elementów w taki sposób, aby zapewnione było bezpieczne użytkowanie. Jest to sytuacja występująca w przypadku każdego procesu budowlanego. Skarżący argumentując, iż bez zatwierdzenia regulaminu strzelnicy nie będzie możliwe sprawdzenie czy obiekt zostanie zaprojektowany w sposób zapewniający bezpieczne użytkowanie - próbuje odwrócić kolejność etapów procesu budowlanego wykorzystując fakt, iż dla strzelnic otwartych nie przewidziano w przepisach prawa warunków technicznych. Prawidłowe jest rozumowanie organu, że etap organizacji strzelnicy jest ostatnim etapem jej realizacji, następującym po zgodnym z prawem zlokalizowaniu i zbudowaniu. Organ zatwierdzający regulamin strzelnicy jest zatem zobowiązany do oceny przed wydaniem decyzji zatwierdzającej, czy obiekt posiada wymagane prawem zgody. To zaś wynika z treści art. 46 ust. 1 ustawy poddanego zarówno wykładni językowej jak i systemowej, co wyżej wyjaśniono. Bezskuteczne pozostają tym samym zarzuty niewskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia, braku uzasadnienia prawnego i domniemywania, zamiast wskazania, podstawy prawnej. Wyjaśnienia organu są klarowne, pozwalają na prześledzenie toku rozumowania prowadzącego do wydania zaskarżonej decyzji oraz zawierają wskazanie przepisów, z których organ wnioski wyprowadził.