Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Stahl (spr.) Sędziowie NSA Małgorzata Dałkowska-Szary del NSA Jerzy Stankowski Protokolant asystent sędziego Anna Armińska po rozpoznaniu w dniu 6 października 2015r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy Tolkmicko od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 17 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Ol 18/15 w sprawie ze skargi Gminy Tolkmicko na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od Gminy Tolkmicko na rzecz Wojewody Warmińsko-Mazurskiego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 17 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Ol 18/15 oddalił skargę Rady Miejskiej w Tolkmicku na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 6 listopada 2014 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Sąd I. instancji wskazał, że Rada Miejska w Tolkmicku podjęła w dniu 30 września 2014 r. uchwałę nr LII/422/14 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w obrębie geodezyjnym Brzezina.
Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 6 listopada 2014 r. Wojewoda Warmińsko-Mazurski stwierdził nieważność powyższej uchwały. W uzasadnieniu organ nadzoru wskazał, iż zgodnie z art. 16 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm., dalej jako: u.p.z.p.) plan miejscowy sporządza się w skali 1:1000, z wykorzystaniem urzędowych kopii map zasadniczych albo w przypadku ich braku - map katastralnych, gromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym. W szczególnie uzasadnionych przypadkach dopuszcza się stosowanie map w skali 1:500 lub 1:2000, a w przypadkach planów miejscowych, które sporządza się wyłącznie w celu przeznaczenia gruntów do zalesienia lub wprowadzenia zakazu zabudowy, dopuszcza się stosowanie map w skali 1:5000. Podał, że Rada Miejska w Tolkmicku uchwaliła plan miejscowy, którego rysunek sporządzono w formie dwóch załączników graficznych do uchwały: nr 1 oraz nr 2, na mapach odpowiednio w skali 1:5000 oraz 1:1000 dla fragmentu obszaru obejmującego planem teren oznaczony w planie jako R.RM.09. Stwierdził, iż w uchwalonym planie miejscowym wprowadzono zakaz lokalizacji zabudowy, ale jednocześnie dopuszczono lokalizację zagospodarowania niezbędnego dla rozwoju funkcji agroturystycznych w istniejących gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz gospodarstwach leśnych, tj. lokalizację budowli oraz obiektów małej architektury, w rozumieniu Prawa budowlanego. Tym samym przedmiotową uchwałę podjęto z istotnym naruszeniem art. 16 ust. 1 u.p.z.p. Wprowadzony bowiem zakaz lokalizacji zabudowy w § 1 ust. 2 uchwały oraz wyliczenie terenów, na których obowiązuje zakaz zabudowy w § 8 pkt 1 uchwały, uzasadniający sporządzenie rysunku planu w skali 1:5000, nie jest zakazem zupełnym zabudowy w świetle postanowień § 3 ust, 1 pkt 1 uchwały. Organ nadzoru zaznaczył przy tym, iż możliwość lokalizacji obiektów, o których mowa w uchwale, wynika również z uzasadnienia do tej uchwały. Wskazał, że wprawdzie u.p.z.p. nie definiuje pojęcia zakazu zabudowy, jednakże pojęcia zabudowy nie można wykładać w oderwaniu od definicji budowy w świetle ustawy Prawo budowlane. Wprowadzony zakaz zabudowy, w świetle art. 3 pkt 1, pkt 3 i pkt 6 ustawy Prawo budowlane nie jest zupełny, dotyczy bowiem tylko budynków, co powoduje, iż Rada Miejska w Tolkmicku, uchwalając przedmiotowy załącznik do uchwały, sporządzony w innej skali niż wymagana zasadniczo przy sporządzaniu planu miejscowego w u.p.z.p., naruszyła zasadę uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określoną w art. 16 ust. 1 u.p.z.p. Organ nadzoru powołał się przy tym na orzeczenia sądów administracyjnych, podnosząc, iż sporządzenie planu miejscowego w innej skali stanowi istotne naruszenie ustawowo określonych zasad sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Podniósł ponadto, iż w § 6 pkt 2 uchwały w zakresie zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej ustalono, że w strefie ochrony archeologiczno - konserwatorskiej stanowiska archeologicznego prace ziemne należy poprzedzić weryfikacyjnymi sondażowymi badaniami archeologicznymi, a szczegółowy zakres i rodzaj niezbędnych badań archeologicznych przy zabytku określa właściwy wojewódzki konserwator zabytków zgodnie z przepisami odrębnymi. Wskazał, że w myśl art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Jednakże kwestia obowiązku przeprowadzenia badań archeologicznych została uregulowana w art. 31 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Po przytoczeniu treści art. 31 ust. 1a pkt 2 oraz ust. 2 tej ustawy podał, że obowiązek przeprowadzenia prac archeologicznych istnieje tylko o tyle, o ile występuje ryzyko przekształcenia lub zniszczenia zabytku archeologicznego i o ile przeprowadzenie badań jest niezbędne w celu ochrony zabytków. Z powyższego wynika, że kwestie związane ze współdziałaniem organów w administracyjnym procesie zostały już kompleksowo uregulowane w aktach wyższego rzędu - ustawie o ochronie zabytków i opieki nad zabytkami. Tym samym Rada, wprowadzając kwestionowany przepis, określiła materię już uregulowaną w art. 31 ustawy o ochronie zabytków w miejscowym planie w sposób odmienny, co stanowi istotne naruszenie prawa i prowadzi do przekroczenia władztwa planistycznego przez gminę. Podniósł także, że w § 11 pkt 1 przedmiotowej uchwały Rada, ustalając zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów infrastruktury technicznej, postanowiła, iż na terenie objętym planem dopuszcza się lokalizację obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej. Tym samym, w ocenie organu nadzoru, Gmina przekroczyła granice władztwa planistycznego poprzez scedowanie na inne podmioty występujące w procesie legislacyjnym określenia lokalizacji obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej. Zgodnie bowiem z § 4 pkt 9 lit, a) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej powinny zawierać określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych. Uchwalony plan nie określa rodzaju urządzeń infrastruktury technicznej oraz obiektów, ich lokalizacji czy też kierunkowego przebiegu (układu). Treść kwestionowanego przepisu wprowadza zatem możliwość rozstrzygnięcia tych kwestii na etapie projektowania oraz realizacji inwestycji, pozostawiając to w istocie w gestii inwestorów. Dopuszczenie wszelkich obiektów infrastruktury technicznej, np. budowli w rozumieniu Prawa budowlanego, do których należą, m.in. oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, w skrajnych wypadkach może doprowadzić do zmiany w planie miejscowym. Wskazał, że w myśl art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Zatem rada nie może scedować tych uprawnień na inny podmiot, co czyni w kwestionowanym przepisie. Organ nadzoru wskazał również, iż postanowienia § 8 pkt 6 zd. 2, § 11 pkt 1 oraz § 8 pkt 4 uchwały, wprowadzające możliwość dowolnego lokalizowania obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej oraz budowli i wydzielania ich geodezyjnie, czyli wprowadzenia terenu o innym przeznaczeniu i zasadach zagospodarowania na całym terenie objętym planem naruszają przede wszystkim art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., zgodnie z którym w planie określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Skoro uchwała przewiduje wystąpienie na obszarze planu terenów infrastruktury technicznej (nie tylko sieci), to naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 1 wskazanej ustawy polega na niewskazaniu tych terenów w planie w sposób jednoznaczny. Zaznaczył przy tym, iż w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego tereny infrastruktury technicznej wskazane zostały jako oddzielna kategoria terenów, dla których określono odrębne oznaczenia graficzne i literowe. Możliwość zlokalizowania obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej oraz wydzielenia ich geodezyjnie na całym terenie objętym planem, w tym na gruntach rolnych i leśnych może spowodować naruszenie art. 7 ust. 2 pkt 1, 2 i 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, zgodnie z którymi przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, a w przypadku gruntów leśnych - ministra środowiska lub marszałka województwa. W granicach uchwalonego planu znajdują się użytki rolne klas III i grunty leśne. Z dokumentacji prac planistycznych wynika, że nie występowano o zgodę, o której mowa w powołanym art. 7 ust. 2 pkt 1, czy pkt 2 lub 5 ustawy. Wskazał również, iż z treści § 13 uchwalonego planu wynika, że ustalenie stawki procentowej służącej naliczeniu opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. nie ma zastosowania, ponieważ ustalenia planu nie zmieniają dotychczasowego przeznaczenia terenu i wykorzystania terenu. Jednakże stosownie do art. 15 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo stawki procentowe, na podstawie których określa się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4, a brak ustalenia stawki procentowej stanowi naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p. W niektórych przypadkach orzecznictwo sądów administracyjnych przewiduje możliwość nieustalenia stawki procentowej takiej opłaty, jednak warunkiem jest możliwość bezspornego ustalenia, iż w stosunku do nieruchomości objętych planem, dla których nie ustalono stawki procentowej dla tej opłaty lub ustalono stawkę 0% nie mogą zaistnieć przesłanki do wymiaru renty planistycznej. Dla wykazania sytuacji uzasadniającej tego rodzaju ustalenia planu niezbędne jest jednak przeprowadzenie szczegółowej analizy nieruchomości, które uchwalony plan obejmuje i jednoczesne odzwierciedlenie wyników dokonanej analizy w materiale - dokumentacji planistycznej. W przedstawionej wraz z kwestionowaną uchwałą dokumentacji planistycznej brak jest szczegółowej analizy w tym zakresie, a w zapisach zawartych w "Prognozie skutków finansowych uchwalenia planu", odnoszących się do opłaty planistycznej wskazano jedynie, iż na terenie, dla którego sporządzony jest plan miejscowy ustalenie stawki procentowej służącej naliczaniu opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p, nie ma zastosowania, ponieważ ustalenia planu nie zmieniają dotychczasowego przeznaczenia i wykorzystania terenu. W ocenie organu nadzoru wprowadzenie ustaleń jedynie tego rodzaju oraz brak szczegółowej analizy powoduje, iż nie można przyjąć, że uchwalenie planu nie spowoduje zmiany wartości nieruchomości objętych uchwalonym planem. W świetle powyższego, nieustalenie stawek procentowych w uchwalonym planie stanowi naruszenie zasad sporządzania planu i stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały w całości.