Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia NSA Barbara Adamiak /spr./ sędzia del. NSA Jerzy Solarski Protokolant asystent sędziego Anita Lewińska po rozpoznaniu w dniu 11 lutego 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 21 stycznia 2014 r. sygn. akt II SA/Wr 773/13 w sprawie ze skargi M. P. na decyzję Dolnośląskiego Komendanta Wojewódzkiej Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę kasacyjną.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 21 stycznia 2014 r. sygn. akt II SA/Wr 773/13, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. P. na decyzję Dolnośląskiego Komendanta Wojewódzkiego Straży Pożarnej z [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie nakazu zapewnienia możliwości dostępu bez ograniczenia do wejść ewakuacyjnych z garaży budynków, oddalił skargę.
Przedmiotem oceny Sądu była decyzja Dolnośląskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej we Wrocławiu orzekająca o umorzeniu postępowania odwoławczego wszczętego odwołaniem M. P. od decyzji Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w Jeleniej Górze nakładająca na Wspólnotę Mieszkaniową "O." ul. [...] w S. obowiązek wykonania określonych czynności, mających zapewnić właściwą ochronę przeciwpożarową w garażach znajdujących się w budynkach [...] i [...] przy ul. [...] w S.
Podstawę prawną dla decyzji organu pierwszej instancji stanowiły przepisy ustawy o ochronie przeciwpożarowej oraz rozporządzenia w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów. Należą one do sfery materialnego prawa administracyjnego, co podporządkowuje czynności procesowe, w tym orzecznicze podejmowane w sprawie, której przedmiot regulowany jest tymi przepisami, zasadom Kodeksu postępowania administracyjnego.
Zgodnie z art. 15 tej ustawy procesowej postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Zasada ta realizowana jest poprzez odwołanie jako środek zaskarżenia przysługujący w zwyczajnym trybie weryfikacyjnym, który - jeżeli jest skutecznie wniesiony - gwarantuje rozpoznanie sprawy załatwionej przez organ administracji publicznej pierwszej instancji po raz drugi przez właściwy organ wyższego stopnia i uzyskanie rozstrzygnięcia tego organu. Katalog rodzajów orzeczeń, jakie może zastosować w sprawie organ odwoławczy zawarty został w przepisie art. 138 Kodeksu postępowania administracyjnego i obejmuje decyzje merytoryczne, merytoryczno-reformacyjne, kasacyjne i decyzje umarzające postępowanie.
W postępowaniu odwoławczym, obowiązuje przyjęta generalnie dla postępowania administracyjnego zasada, zgodnie z którą w przypadku wszczęcia postępowania organ administracji publicznej właściwy w sprawie tzn. działający zgodnie z przyznaną mu przepisami ustrojowymi, materialnymi i procesowymi kompetencją jest zobligowany do załatwienia sprawy decyzją rozstrzygającą sprawę co do jej istoty w całości lub w części. Rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty następuje poprzez konkretyzację uprawnienia lub obowiązku podmiotu legitymowanego wg kryteriów ustalonych w myśl art. 28 k.p.a., którego sytuacja prawna zostaje na skutek tego rozstrzygnięcia ukształtowana w inny sposób. Każda ingerencja w sferę prawną podmiotu dokonana przez organ działający w warunkach wcześniej wskazanych może odbywać się wyłącznie na podstawie konkretnych przepisów prawa materialnego odpowiedniej rangi, do stosowania których uprawniony jest organ prowadzący postępowanie i posiadający kompetencję orzeczniczą (decyzyjną). Ustawodawca dopuścił jednak także inny tzn. niemerytoryczny (procesowy) sposób załatwiania sprawy m.in. w przepisie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., który stanowił podstawę prawną zaskarżonej decyzji. Zgodnie z jego treścią organ wydaje decyzję, w której umarza postępowanie odwoławcze. Warunki umorzenia postępowania administracyjnego określone zostały w przepisie art. 105 § 1 k.p.a., który nakazuje organowi prowadzącemu postępowanie w sprawie wydania decyzji o umorzeniu postępowania, gdy z jakiejkolwiek przyczyny stało się ono bezprzedmiotowe. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem i niekwestionowanymi poglądami nauki bezprzedmiotowość postępowania wynika z braku jednego z elementów materialnego stosunku prawnego, a poprzez to oznacza niemożność skonkretyzowania prawa lub obowiązków określonego podmiotu, która obliguje do zakończenia postępowania w sprawie administracyjnej w inny sposób niż poprzez wydanie rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Oznacza ona brak legalnej możliwości ingerowania właściwego w sprawie organu administracyjnego w sferę prawną jednostki. W judykaturze administracyjnej wskazano również, że: "Przepis art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. nie określa przyczyn umorzenia postępowania odwoławczego, wobec czego w każdej indywidualnej sprawie administracyjnej należy poszukiwać konkretnej przyczyny bezprzedmiotowości postępowania, mając na uwadze treść art. 105 k.p.a." Jednocześnie w doktrynie uznano, że taka sytuacja zaistnieje wówczas, gdy strona cofnie odwołanie, czy też wówczas, gdy organ odwoławczy w toku postępowania ustali, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w sprawie. Spełnia to przesłankę bezprzedmiotowości postępowania. Stanowisko to jest zbieżne z poglądem przyjętym przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów wskazanej w zakończeniu uzasadnienia zaskarżonej decyzji.