Dnia 8 sierpnia 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Włodzimierz Ryms /spr./ sędzia NSA Jacek Chlebny sędzia del. WSA Mariola Kowalska Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 8 sierpnia 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Dolnośląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 15 lutego 2012r. sygn. akt II SA/Wr 739/11 w sprawie ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Głogowie z dnia 30 maja 2011r., nr XI/57/2011 w przedmiocie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Starego Miasta w Głogowie 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu, 2. zasądza od Miasta Głogowa na rzecz Wojewody Dolnośląskiego kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 15 lutego 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu skargi Wojewody Dolnośląskiego, stwierdził nieważność § 28 uchwały Rady Miejskiej w Głogowie z dnia 30 maja 2011 r. w przedmiocie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Starego Miasta w Głogowie, a w pozostałym zakresie skargę oddalił.
W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.
Uchwałą z dnia 30 maja 2011 r., podjętą na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2011 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), Rada Miejska w Głogowie uchwaliła zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Starego Miasta w Głogowie. Zgodnie z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Głogowa tereny przy ul. Piastowskiej zostały przeznaczone na lokalizację obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 (galeria handlowo-usługowa 96.1.UC i 97.1.UC) lub alternatywnie na zabudowę mieszkaniową wielorodzinną i usługi (96.1.MW/U i 97.MW/U). Do planowanych inwestycji dostosowano układ komunikacyjny.
Wojewoda Dolnośląski wniósł skargę na uchwałę z dnia 30 maja 2011 r., zarzucając, że uchwała ta została podjęta z istotnym naruszeniem art. 28 ust. 1 w związku z art. 15 ust. 2 pkt 1, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1 i ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zdaniem Wojewody Dolnośląskiego niedopuszczalne jest takie alternatywne określenie przeznaczenia terenu, które polega na tym, że w § 17 ust. 1 i § 18 ust. 1 zaskarżonej uchwały ustalono jako przeznaczenie podstawowe - obiekty handlowe o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2, a w przypadku odstąpienia od realizacji na terenie oznaczonym symbolem 96.1.UC i 97.1.UC tych obiektów, dopuszcza się zrealizowanie innych alternatywnych przeznaczeń terenu, określonych odpowiednio w Rozdziale 9 i 10 uchwały (zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna oraz usługowa). Podobne alternatywne przeznaczenie terenów objętych ustaleniami planu zostało określone w § 28 uchwały dla obszaru oznaczonego symbolem 15.1.U/KD-D, dla którego określono przeznaczenie podstawowe - usługi komercyjne nieuciążliwe lub alternatywnie ulica publiczna - klasy dojazdowej. Wojewoda podniósł, że przeznaczenie terenów w planie musi być jednoznaczne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu skargi, podzielił zarzuty dotyczące rozwiązań przyjętych w § 28 kwestionowanej uchwały, natomiast nie znalazł podstaw do uwzględnienia ich w odniesieniu do postanowień zawartych w § 17, § 18, § 19 i § 20 zaskarżonego planu i do wyeliminowania ich z obrotu prawnego. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu oraz różnych zasadach zagospodarowania. Podstawowym elementem planu miejscowego jest ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Dopuszczalne jest przy tym ustalenie dla jednego terenu różnych funkcji (tzw. wielofunkcyjność terenu) w sposób alternatywny lub uzupełniający tak, aby nie wykluczały się one wzajemnie, a były uzasadnione specyfiką terenu czy preferencjami lokalnej społeczności. W ocenie Sądu brzmienie § 28 zaskarżonej uchwały nie pozwala jednoznacznie stwierdzić, jakie zostało określone przeznaczenie terenu oznaczonego symbolem 15.1.U/KD-D. Niedopuszczalne jest umieszczanie w planie norm otwartych, umożliwiających przejęcie bądź uzupełnienie planistycznych kompetencji gminy przez organy administracji publicznej właściwe do wydawania decyzji związanych w realizacją inwestycji. Oddalając skargę w pozostałej części Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, że dopuszczalne jest takie sformułowanie § 17 ust. 1 zaskarżonej uchwały, że dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 96.1.UC ustala się przeznaczenie podstawowe - obiekty handlowe o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2, a w przypadku odstąpienia od realizacji tych obiektów na terenie oznaczonym symbolem 96.1.UC, dopuszcza się zrealizowanie alternatywnych przeznaczeń terenu określonych w Rozdziale 9. Podobne stanowisko Sąd wyraził odnośnie § 18 ust. 1, w którym określono, że dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolem 97.1.UC ustala się przeznaczenie podstawowe - obiekty handlowe o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2, a w przypadku odstąpienia od realizacji na terenie oznaczonym symbolem 97.1.UC obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2, dopuszcza się zrealizowanie alternatywnych przeznaczeń terenu, określonych w Rozdziale 10. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego określenie w § 17 i § 18, warunku realizowania na terenach oznaczonych symbolami 96.1.UC i 97.1.UC alternatywnego przeznaczenia, w postaci odstąpienia od realizacji na tych terenach obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 oraz uzupełnienie tych postanowień ustaleniami zawartymi w § 19 i § 20 (rozdziały 9 i 10 uchwały) spełnia wymóg jednoznacznego i precyzyjnego określenia funkcji tych terenów po wejściu w życie planu miejscowego oraz sposobu, w jaki mogą być zagospodarowane i wykorzystane. Obowiązku jednoznacznego określania przeznaczenia terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie można interpretować jako wymogu zachowania wyłącznie jednofunkcyjności. Dopuszczalne jest takie sformułowanie planu, w którym realizację alternatywnego przeznaczenia uzależniono od odstąpienia od realizacji przeznaczenia podstawowego, ponieważ taki sposób sformułowania przepisu planistycznego odpowiada wymogowi jednoznaczności określenia funkcji terenu.