Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie sędzia NSA Tomasz Zbrojewski sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 września 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Województwa [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 25 października 2017 r., sygn. akt II SA/Sz 848/17 w sprawie ze skargi Prokuratora Regionalnego w [...] na rozporządzenie Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2005 r., nr [...] w przedmiocie [...] Parku Krajobrazowego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Wyrokiem z 25 października 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie (dalej: Sąd I instancji) po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2017 r. sprawy ze skargi Prokuratora Regionalnego w [...] na rozporządzenie Wojewody [...] z [...] lipca 2005 r., nr [...], w przedmiocie [...] Parku Krajobrazowego: I. stwierdził nieważność § 3 ust. 4 rozporządzenia Wojewody [...] nr [...] z [...] lipca 2005 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego, II. w pozostałej części skargę oddalił.
Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:
Prokurator Regionalny w [...] wniósł do Sądu I instancji skargę na rozporządzenie Wojewody [...] z [...] lipca 2005 r., nr [...] wydane na podstawie art. 16 ust. 3 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880, dalej: u.o.p.) w sprawie [...] Parku Krajobrazowego.
Wydanemu rozporządzeniu Prokurator zarzucił naruszenie:
- art. 16 ust. 4 u.o.p., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego rozporządzenia, polegające na braku uzgodnienia projektu rozporządzenia wojewody w przedmiocie utworzenia parku krajobrazowego z właściwymi radami gmin,
- art. 16 ust. 3 u.o.p. w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 3 i 7 u.o.p., polegające na wykroczeniu poza normę kompetencyjną i wejściu w materię uregulowaną ustawą przez przyjęcie w § 3 ust. 4 i 5 rozporządzenia zapisów stanowiących modyfikację treści zakazów ustawowych.
W związku z tak sformułowanym zarzutami, Prokurator na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego rozporządzenia w całości.
W odpowiedzi na skargę Marszałek Województwa [...], reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniósł o oddalenie skargi.
Na rozprawie w dniu 11 października 2017 r. Prokurator Regionalny w [...] popierając skargę w całości podniósł, że § 3 ust. 4 zaskarżonego rozporządzenia "budzi wątpliwości interpretacyjne poprzez odesłanie do gruntów rolnych, a nie do wieku drzew i krzewów w kontekście zakazu, o którym mowa w § 3 ust. 1 pkt 3 tego rozporządzenia".
W uzasadnieniu wyroku z 25 października 2017 r. Sąd I instancji wskazał, że kwestionowanemu rozporządzeniu w sprawie [...] Parku Krajobrazowego nie można przypisać cech o charakterze prawotwórczym w zakresie tożsamym z "utworzeniem parku krajobrazowego". W części skargę Prokuratora Regionalnego w [...] Sąd I instancji oddalił.
W ocenie Sądu I instancji, zaskarżony § 3 ust. 4 rozporządzenia Wojewody [...] z [...] lipca 2005 r. o treści "zakaz, o którym mowa w ust. 1 pkt 3 (likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych, jeżeli nie wynikają z potrzeby ochrony przeciwpowodziowej lub zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego lub wodnego lub budowy, odbudowy, utrzymania, remontów lub naprawy urządzeń wodnych) nie dotyczy gruntów rolnych pokrytych samosiewami drzew i krzewów do wieku 15 lat oraz miejsc wyznaczonych do prowadzenia czynnej ochrony przyrody" sprzeczny jest z dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w "Zasadach techniki prawodawczej" (dalej: ZTP), stanowiącym załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie tychże zasad (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 283). W myśl § 6 ZTP, które zgodnie z § 143 ZTP, stosuje się odpowiednio do projektów wszystkich aktów prawa miejscowego, przepisy aktów prawa miejscowego redaguje się tak, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. Zasada ustanowiona w komentowanym przepisie jest zbieżna z zasadą określoności przepisów prawa, zaliczaną do zasad prawidłowej legislacji, wywodzonych przez Trybunał Konstytucyjny z art. 2 Konstytucji RP (zasada demokratycznego państwa prawa).