Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Stahl (spr.) Sędziowie NSA Małgorzata Dałkowska-Szary del NSA Jerzy Stankowski Protokolant asystent sędziego Anna Armińska po rozpoznaniu w dniu 6 października 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy Tolkmicko od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 12 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Ol 1202/14 w sprawie ze skargi Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Tolkmicku z dnia 28 sierpnia 2014 r. nr LI/407/14 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w obrębie geodezyjnym Chojnowo 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od Gminy Tolkmicko na rzecz Wojewody Warmińsko-Mazurskiego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 12 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Ol 1202/14 stwierdził nieważność uchwały nr LI/407/14 Rady Miejskiej w Tolkmicku z dnia 28 sierpnia 2014 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w obrębie geodezyjnym Chojnowo.
Sąd I. instancji wskazał, że Rada Miejska w Tolkmicku, powołując się na art. 20 ust. 1 i art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 647 ze zm., dalej jako: u.p.z.p.) w związku z art. 18 ust. 2 pkt 5 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j Dz.U. z 2013r. poz. 594 ze zm., dalej jako: u.s.g.), podjęła w dniu 28 sierpnia 2014r. uchwałę nr LI/407/14 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w obrębie geodezyjnym Chojnowo. W uzasadnieniu uchwały wskazała, że obszar objęty planem położony jest w granicach Parku Krajobrazowego Wysoczyzny Elbląskiej, gdzie obowiązują zasady zagospodarowania wynikające z przepisów odrębnych. Wyjaśniła, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego został sporządzony w celu ochrony wybitnych walorów krajobrazowych obszaru miasta i gminy Tolkmicko, poprzez wprowadzenie zakazu zabudowy, rozumianej jako ogół budynków na działce. Podała także, że w planie miejscowym ustala się sposób przeznaczenia terenu głównie jako tereny użytkowane rolniczo, dopuszczając przy tym lokalizację zagospodarowania niezbędnego dla rozwoju funkcji agroturystycznych w istniejących gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych, tj. budowli oraz obiektów małej architektury w rozumieniu Prawa budowlanego.
Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wniósł Wojewoda Warmińsko - Mazurski, żądając stwierdzenia jej nieważności w całości. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z art. 16 u.p.z.p. plan miejscowy sporządza się w skali 1:1000, a w szczególnie uzasadnionych przypadkach dopuszcza się stosowanie map w skali 1:500 lub 1:2000, zaś w przypadkach planów miejscowych, które sporządza się wyłącznie w celu przeznaczenia gruntów do zalesienia lub wprowadzenia zakazu zabudowy, dopuszcza się stosowanie map w skali 1:5000. Podał, że Rada Miejska w Tolkmicku uchwaliła plan miejscowy, zawierający rysunek planu miejscowego, sporządzony na mapie w skali 1:5000. Stwierdził, że wprawdzie w uchwalonym planie miejscowym wprowadzono zakaz zabudowy, ale jednocześnie dopuszczono lokalizację budowli oraz obiektów małej architektury oraz lokalizację zagospodarowania niezbędnego dla rozwoju funkcji agroturystycznych w istniejących gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodowych oraz w gospodarstwach leśnych (§ 8 pkt 2 i § 3 ust. 1 pkt 1 uchwały). W związku z tym uchwałę podjęto z istotnym naruszeniem art. 16 ust. 1 u.p.z.p., gdyż wprowadzony w § 8 pkt 1 uchwały zakaz zabudowy, uzasadniający sporządzenie rysunku planu w skali 1:5000, nie jest zakazem zupełnym zabudowy w świetle postanowień § 3 ust. 1 pkt 1 oraz § 8 pkt 2 uchwały. Możliwość lokalizacji obiektów, o których mowa w ww. postanowieniach uchwały, wynika również z uzasadnienia do skarżonej uchwały. Ponadto wprowadzono możliwość ograniczonego zainwestowania, tzn. dopuszczono zabudowę ograniczoną do obiektów niezbędnych do pełnienia podstawowej funkcji. Zwrócił uwagę, że u.p.z.p. nie definiuje pojęcia zakazu zabudowy, jednakże pojęcia tego nie można wykładać w oderwaniu od definicji budowy. W jego ocenie, mając na uwadze treść art. 3 pkt 1, pkt 3 i pkt 6 ustawy - Prawo budowlane uznać należy, że wprowadzony zakaz zabudowy nie jest zupełny, gdyż dotyczy tylko budynków. To powoduje, że sporządzenie załącznika do uchwały w innej skali niż wymagana zasadniczo przy sporządzaniu planu miejscowego w u.p.z.p., narusza zasadę uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określoną w art. 16 ust. 1 u.p.z.p., co - stosownie do art. 28 ust, 1 u.p.z.p. - powoduje nieważność uchwały Rady Miejskiej w całości.