Skarga kasacyjna na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego
Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Sędzia del. WSA Tomasz Stawecki Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 30 marca 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 lipca 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 2340/17 w sprawie ze skargi T. C. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od L. D. na rzecz T. C. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie strona 1/5

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 lipca 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2340/17, po rozpoznaniu skargi T. C. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 27 lipca 2017 r., nr 1239/2017, w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego prowadzonego w ramach nadzoru budowlanego: 1) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; 2) zasądził od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz T. C. kwotę 997 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Powyższą decyzją organ odwoławczy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257, zwana dalej: "k.p.a."), utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 25 maja 2017 r., nr 93/17, wydaną w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 71 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 r. nr 207, poz. 2016 ze zm. - w brzmieniu przed wejściem w życie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz.U. z 2004 r. nr 93, poz. 888), umarzającą postępowanie administracyjne w ramach nadzoru budowlanego w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek mieszkalny na nieruchomości przy ul. [...] w [...].

Sąd I instancji uzasadniając swoje rozstrzygnięcie wskazał, że PINB odwoławszy się do art. 51 ust. 1 w zw. z art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego stwierdził, że wskutek upływu terminu ważności postanowienia z dnia 11 stycznia 2017 r., nr 12/2017, wydanie decyzji, co do istoty sprawy okazało się niedopuszczalne, a postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Stanowisko organu pierwszej instancji w pełni podzielił WINB, przywołując w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji szereg orzeczeń WSA w Warszawie oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego, w których wywodzono niedopuszczalność rozstrzygnięcia na podstawie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego po upływie ważności postanowienia wydanego w trybie art. 50 ust. 1 ustawy. Sąd uznał, że proste odniesienie zakazu wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 w zw. z art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego do realiów rozpoznanej sprawy było jednak niedopuszczalne. Przedmiotem umorzonego postępowania nie były bowiem roboty budowlane wykonywane bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, tylko zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego, która już nastąpiła, bez pozwolenia właściwego organu. Przyjęte przez organy nadzoru budowlanego w przedmiotowej sprawie rozumienie normy prawnej wynikającej z art. 51 ust. 1 w zw. z art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego jest więc błędne. Nie uwzględnia bowiem pełnej treści art. 71 ust. 3, a także art. 51 ust. 5 ustawy. Zgodnie z art. 71 ust. 1 zd. 1 Prawa budowlanego zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga pozwolenia właściwego organu. Stosownie natomiast do treści art. 71 ust. 3 zd. 1 ustawy, w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez pozwolenia, o którym mowa w ust. 1, przepisy art. 50, art. 51 i art. 57 ust. 7 stosuje się odpowiednio. Nie ulega zatem wątpliwości, że w przypadku nielegalnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego ustawodawca przewidział odpowiednie (a nie wprost) stosowanie przepisów wymienionych w art. 71 ust. 3. Odpowiednie stosowanie powinno natomiast uwzględniać systematykę i cele regulacji, w obrębie której dany przepis ma być odpowiednio zastosowany. Może ono polegać na stosowaniu niektórych przepisów w całości, niektórych - częściowo, a innych - w ogóle. Sąd Wojewódzki zauważył, że art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego, w którym zawarto odesłanie do odpowiedniego stosowania art. 50, art. 51 i art. 57 ust. 7 ustawy, zawarty jest w rozdziale 6 Prawa budowlanego (Utrzymanie obiektów budowlanych), natomiast przepisy do których odsyła zawarte są w rozdziale 5 Prawa budowlanego (Budowa i oddawanie do użytku obiektów budowlanych). Odpowiednie zastosowanie regulacji dotyczących budowy obiektu budowlanego do kwestii związanych ze zmianą sposobu jego użytkowania powinno więc w szczególności uwzględniać następstwo czasowe tych zdarzeń. Zmiana sposobu użytkowania dotyczy wszakże budynku wybudowanego i użytkowanego. Tę specyfikę postępowania prowadzonego na podstawie art. 71 ust. 3 w zw. z art. 50 i 51 Prawa budowlanego uwzględnił zresztą ustawodawca, przewidując, że w decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1, właściwy organ może nakazać właścicielowi albo zarządcy przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części (art. 71 ust. 3 zd. 2 Prawa budowlanego). Dalej, Sąd I instancji zaznaczył, że tak, jak celem postępowania naprawczego prowadzonego na podstawie art. 50-51 Prawa budowlanego jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych (obiektu budowlanego) do stanu zgodnego z prawem, tak rolą organów prowadzących postępowanie w trybie art. 71 ust. 3 w zw. z art. 50-51 Prawa budowlanego jest rozstrzygnięcie o tym, co należy zrobić, aby doprowadzić samowolną zamianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Dla zakresu zastosowania art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego w realiach rozpoznawanej sprawy nie mogło być więc obojętne to, że nielegalna zmiana sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu budowalnego już nastąpiła (miała miejsce przed wszczęciem postępowania). Obowiązek uwzględnienia przez organ prowadzący postępowanie naprawcze, że w momencie rozstrzygnięcia roboty budowlane zostały zakończone jednoznacznie wynika z art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego. Zgodnie z nim przepisy art. 51 ust. 1-4 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. W takim przypadku decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót nie wydaje się. W świetle zatem art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego sytuacja, w której roboty budowlane są wykonywane z naruszeniem wymogów ustawowych jest odmienna od sytuacji, w której roboty te są już zakończone. W tym drugim przypadku ustawodawca przewidział "tylko" odpowiednie zastosowanie ust. 1-4 art. 51 Prawa budowlanego. Skoro bowiem roboty budowlane zostały już zakończone, to nie można wstrzymać ich prowadzenia. Co za tym idzie, w takiej sytuacji, mocą art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego nie znajdzie także zastosowania ta część normy prawnej zawartej w art. 51 ust. 1 w zw. z art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego, która warunkuje dopuszczalność wydania decyzji co do istoty sprawy "trwaniem" terminu wskazanego w art. 50 ust. 4 ustawy. Sąd zaznaczył, że podobne stanowisko, co do dopuszczalności prowadzenia postępowania na podstawie art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego w aktualnym brzmieniu (zawierającego analogiczną regulację, jak art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym do 30 maja 2004 r.) i wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy, pomimo upływu terminu ważności postanowienia wydanego na podstawie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 września 2014 r., sygn. akt II OSK 512/13. Sąd Wojewódzki stwierdził, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 71 ust. 3 w zw. z art. 50-51 Prawa budowlanego nie można pominąć okoliczności, że (tak, jak w realiach rozpoznanej sprawy) zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego już nastąpiła. W takiej sytuacji upływ terminu, o którym mowa w art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego, nie może sam w sobie stanowić podstawy do umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Organy administracji dopuściły się więc naruszenia art. 71 ust. 3 w zw. z art. 51 ust. 5 w zw. z art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. Stwierdzone naruszenie miało natomiast wpływ na wynik sprawy, ponieważ podana przez nie przyczyna nie mogła stanowić samoistnej podstawy formalnego, a nie merytorycznego, zakończenia postępowania. Organ odwoławczy w końcowej części uzasadnienia zaskarżonej decyzji zwrócił wprawdzie uwagę na konieczność rozstrzygnięcia sprawy, co do istoty. Błędnie jednak przyjął, że wymaga to wszczęcia nowego postępowania, a nie podjęcia właściwych czynności w ramach prowadzonego postępowania.

Strona 1/5