Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Cysek (spr.) Sędzia NSA Joanna Kabat -Rembelska Sędzia del. WSA Maria Jagielska Protokolant Anna Wróblewska po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej D. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L. z dnia 20 marca 2008 r. sygn. akt III SA/Lu 309/07 w sprawie ze skargi D. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia opłaty eksploatacyjnej za wydobycie kopaliny bez wymaganej koncesji oddala skargę kasacyjną
Objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 20 marca 2008 r., sygn. akt III SA/Lu 309/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w L. oddalił skargę D.K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2007 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia opłaty eksploatacyjnej.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy.
Kierownik Wydziału Rolnictwa, Leśnictwa i Ochrony Środowiska Starostwa Powiatowego w L. postanowieniem z dnia [...] lutego 2007 r., nr [...] odmówił D. K. zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia opłaty eksploatacyjnej za wydobycie torfu bez wymaganej koncesji. Jako przyczynę uzasadniającą zawieszenie postępowania strona wskazała okoliczność wniesienia przez D.K. skargi do Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji na działalność administracji górniczej. W ocenie organu strona nie wskazała, że zachodzą przesłanki do zawieszenia postępowania zawarte w art. 97 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej: k.p.a., ponieważ wniesienie skargi w trybie administracyjnym nie ma wpływu na rozpatrywanie sprawy i wydanie decyzji w przedmiotowej sprawie.
Po rozpatrzeniu zażalenia wniesionego przez D.K., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2007 r., nr [...] utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie jako wydane zgodnie z prawem.
Organ odwoławczy stwierdził, że wniesienie skargi do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w trybie art. 227 k.p.a. nie było zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i nie mogło stanowić przesłanki zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia opłaty eksploatacyjnej dla D. K. za wydobycie torfu bez wymaganej koncesji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w L., dokonując kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa.
Sąd I instancji podniósł, że zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.
Sąd I instancji podzielił stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L., że skarga wniesiona przez stronę do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji została złożona w trybie art. 227 k.p.a. i jej rozpatrzenie nie mogło zostać potraktowane jako zagadnienie wstępne, a tym samym nie stanowiło przesłanki zawieszenia postępowania administracyjnego. Stosownie do art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zagadnieniem wstępnym mogą być wyłącznie kwestie prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania administracyjnego i dotyczą istotnej dla danej sprawy przesłanki wydania decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia określonej kwestii prawnej. Obowiązek wyjaśnienia sprawy pod względem faktycznym i prawnym należy do organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie. Zatem - jak podał Sąd I instancji - zagadnieniem wstępnym w rozumieniu powyższego przepisu może być tylko zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu i zagadnienie to może być odrębnym przedmiotem postępowania przed takim organem lub sądem. Nie jest to wyjaśnienie nawet poważnych wątpliwości dotyczących aspektów prawnych sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, lecz rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego przez inny organ lub sąd. Ponadto z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wynika, że zagadnienie to nie było jeszcze przedmiotem postępowania przed właściwymi organami albo w toczącym się postępowaniu nie zapadło prawomocne (ostateczne) rozstrzygnięcie w tej kwestii. Sąd I instancji zaznaczył też, że musi istnieć konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, co należy rozumieć w ten sposób, że dana kwestia prawna stała się sporna w toku postępowania administracyjnego lub przepisy prawa wymagają ustalenia stanu prawnego w danej kwestii mającej znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a w toku postępowania okaże się, że ustalenie tego stanu może nastąpić tylko w drodze rozstrzygnięcia właściwego organu lub sądu. WSA w L. zgodził się również z organem odwoławczym, iż zagadnieniem wstępnym nie może być wyjaśnienie okoliczności faktycznych. Odnosząc się do istoty zagadnienia wstępnego Sąd I instancji podał, że jest to zagadnienie o charakterze prawnym, co potwierdza konieczność jego rozstrzygnięcia. Co do zasady za "rozstrzygnięcie" w rozumieniu przepisu należy uznać czynność prawną (procesową) organu lub sądu, o charakterze władczym i decydującym, przede wszystkim orzeczniczą, ale także rejestracyjną. Może to być zarówno czynność konstytutywna, jak i deklaratoryjna. W określonych sytuacjach "rozstrzygnięcie" mogą stanowić czynności stron procesowych dokonane przed organem procesowym, jeżeli po spełnieniu przewidzianych prawem warunków wywierają skutki równe rozstrzygnięciu organu procesowego (np. ugody). Pojęcie "rozstrzygnięcia" wyklucza natomiast czynności techniczno-procesowe.