Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia del. WSA Dorota Dąbek (spr.) Protokolant Anna Ważbińska- Dudzińska po rozpoznaniu w dniu 19 września 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 3 sierpnia 2015 r. sygn. akt III SA/Łd 627/15 w sprawie ze skargi Rady Gminy D. na rozstrzygnięcie Wojewody Łódzkiego z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie ustalenia kierunków działania Wójta Gminy D. 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Stowarzyszenia A. w W. na rzecz Wojewody Łódzkiego kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.
Wyrokiem z dnia 3 sierpnia 2015r., sygn. akt III SA/Łd 627/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi (zwany dalej także: Sąd lub Sąd I instancji) oddalił skargę Rady Gminy D. (zwanej dalej także: Skarżąca) na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego z dnia [...] maja 2015r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie ustalenia kierunków działania Wójta Gminy D..
Powyższy wyrok Sądu I instancji zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Rada Gminy D. w dniu [...] marca 2015r., na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm., zwanej dalej u.s.g.), podjęła uchwałę nr [...] w sprawie ustalenia kierunków działania Wójta Gminy D. dotyczących zwiększenia przejrzystości wydatkowania środków pieniężnych, poprzez wprowadzenie elektronicznego rejestru zawieranych umów. W § 1 ust. 1 tej uchwały Rada Gminy ustaliła kierunki działania Wójta Gminy D. polegające na zwiększeniu przejrzystości wydatkowania środków publicznych, zaś w § 1 ust. 2 za zasadniczy cel działań określonych w ust. 1 uznała wprowadzenie elektronicznego rejestru umów zawieranych przez Gminę D.. W § 2 natomiast zobowiązała Wójta Gminy D. do przedstawiania Radzie Gminy rocznych sprawozdań z realizacji uchwały do 31 stycznia każdego roku za rok ubiegły. W uzasadnieniu tej uchwały Rada Gminy stwierdziła, że publikowanie informacji o wydatkach gminy poprzez podawanie informacji o zawartych umowach, w co najmniej podstawowym zakresie jak: numer umowy, data zawarcia, okres obowiązywania, dane podmiotu, z którym umowa jest zawarta, kwota umowy, przedmiot umowy staje się pożądaną praktyką z punktu widzenia transparentności finansów publicznych, a w szczególności w zakresie zaangażowania mieszkańców w debatę o rozwoju gminy. Rada Gminy stwierdziła, że przepisy ustawy o finansach publicznych przesądzają w zasadzie o jawności gospodarki finansowej w sferze publicznej oraz wskazała na wynikającą z art. 8 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz § 11 ust. 5 lit. b rozporządzenia Ministra Wewnętrznych i Administracji w sprawie Biuletynu Informacji Publicznej z dnia 18 stycznia 2007r. możliwość udostępniania informacji, których publikacja leży w interesie publicznym, zaspokaja potrzeby obywateli i ich wspólnot, wspiera rozwój społeczeństwa obywatelskiego lub przyczynia się do polepszenia działalności podmiotu udostępniającego informacje. Zdaniem Rady Gminy stworzenie i upublicznienie takiego rejestru zwolni gminę z obowiązku każdorazowego udostępniania takich informacji na wniosek.
Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] maja 2015r. Wojewoda Łódzki, na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 u.s.g., stwierdził nieważność § 1 ust. 1 i 2 oraz § 2 tej uchwały. Organ nadzoru wskazał, iż przywołany w podstawie prawnej uchwały art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. nie może być podstawą prawną do jej podjęcia, gdyż na podstawie tego przepisu nie można wkraczać władczo w zakres kompetencji przysługujących wójtowi z mocy przepisów powszechnie obowiązujących. Rozstrzygnięcie "o kierunkach działania wójta" jest bowiem z istoty rzeczy rozstrzygnięciem o pewnej strategii działania wójta. Zdaniem Wojewody Łódzkiego, określenie kierunków działania powinno wskazywać hierarchię priorytetów w zakresie realizacji celów i zadań mieszczących się w zadaniach gminy, a nie wkraczać wprost w zakres działania poszczególnych organów gminy. Ustawodawca upoważnił bowiem radę gminy do stanowienia o kierunkach działania wójta, a nie do określania form działania. Zdaniem Wojewody Łódzkiego, uchwała rady gminy winna mieć wyłącznie charakter programowy, czyli intencyjny, wytyczający ogólne zasady postępowania. Tymczasem uchwała w istocie zobowiązuje Wójta Gminy D. do konkretnego zachowania, jakim jest wprowadzenie elektronicznego rejestru umów zawieranych przez Gminę D.. Oznacza to, że wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego określonego w art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g.