Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia del. WSA Dorota Dąbek (spr.) po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Olsztynie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 26 kwietnia 2017 r., sygn. akt I SA/Ol 203/17 w sprawie ze skargi Gminy R. na uchwałę Regionalnej Izby Obrachunkowej w Olsztynie z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy R. w sprawie zmian Wieloletniej Prognozy Finansowej Gminy R. na lata 2016-2022 oddala skargę kasacyjną
Wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2017r., sygn. akt I SA/Ol 203/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie (zwany dalej także: Sąd lub Sąd I instancji) uchylił uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Olsztynie (zwanej dalej także organem nadzoru) z dnia [...] listopada 2016r., nr [...], stwierdzającą nieważność uchwały nr [...] Rady Gminy [..] z dnia [...] listopada 2016r. w sprawie zmiany wieloletniej prognozy finansowej Gminy [...] na lata 2016-2022.
Powyższy wyrok Sądu I instancji zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Olsztynie uchwałą nr ][...] z dnia [...] listopada 2016r. stwierdziło nieważność uchwały nr [...] Rady Gminy R. z dnia 2 listopada 2016r. w sprawie zmiany wieloletniej prognozy finansowej Gminy R. na lata 2016-2022. Jako podstawę prawną organ nadzoru podał art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 października 1992r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2016r. poz. 561, zwanej dalej u.r.i.o.) oraz art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016r. poz. 446 ze zm., zwanej dalej u.s.g.). W ocenie organu nadzoru procedura uchwalania przez Radę Gminy ww. uchwały z dnia 2 listopada 2016r. obarczona była istotną wadą, radni Gminy R. zostali bowiem powiadomieni o terminie i miejscu sesji przez Przewodniczącego Rady w dniu [...] października 2016r. Zgodnie jednak z § 27 ust. 4 w związku z ust. 8 Statutu Gminy R., wprowadzonego uchwałą nr [...] Rady Gminy R. z dnia 16 grudnia 2002r. w sprawie uchwalenia Statutu Gminy [...] (Dz. Urz. Woj. Warmińsko - Mazurskiego z 2003r. nr 15, poz. 258 ze zm.) sesja Rady mogła się odbyć najwcześniej w dniu 3 listopada 2016r. W ocenie organu nadzoru naruszono zatem § 27 ust. 4 w zw. z ust. 8 Statutu Gminy R., które to przepisy nakazują zawiadomienie radnych o terminie i miejscu zwołania sesji na 2 dni przed terminem obrad, przy czym termin ten rozpoczyna bieg od dnia następnego po doręczeniu powiadomienia, i nie obejmuje dnia odbywania sesji.
W skardze na powyższą uchwałę organu nadzoru, Gmina R. wniosła o jej uchylenie, zarzucając naruszenie art. 12 ust. 1 i 2 u.r.i.o. poprzez niezachowanie wymogów formalnych postępowania nadzorczego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. W treści skargi Gmina podniosła, że Kolegium Izby nie wzywało jej do złożenia jakichkolwiek wyjaśnień w tej sprawie, ani też nie wskazało nieprawidłowości w zakwestionowanych uchwałach Rady Gminy R. oraz sposobu i terminu ich usunięcia.
W odpowiedzi na skargę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Olsztynie wniosło o jej oddalenie. Podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, organ nadzoru nie zgodził się ze stanowiskiem strony skarżącej, że przy badaniu uchwały budżetowej Kolegium Izby winno zastosować procedurę wynikającą z art. 12 ust. 1 i 2 u.r.i.o.. Rozstrzygnięcie w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały Kolegium Izby oparło na art. 18 ust. 1 pkt 1 u.r.i.o. oraz art. 91 ust. 1 i 3 u.s.g., a nie na art. 12 ust. 1 i 2 u.r.i.o. Procedura wymieniona w art. 12 ust. 1 i 2 u.r.i.o. ma zastosowanie tylko do uchwały budżetowej gminy. Organ wskazał, że przesłanki nieważności aktu organu gminy określone zostały w art. 91 ust. 1 zdanie 1 u.s.g. Kolegium Izby podtrzymało opisaną w zaskarżonej uchwale konkluzję, że uchwała podjęta na sesji zwołanej w przedstawiony sposób jest sprzeczna z prawem, gdyż tryb podjęcia przedmiotowych uchwał w sposób istotny narusza Statut Gminy R., regulujący procedurę zwoływania sesji rady, poprzez zwołanie sesji z naruszeniem terminu wskazanego w tym przepisie. Ponadto organ nadzoru zauważył, że nawet gdyby zgodzić się ze stanowiskiem strony skarżącej i wszcząć procedurę określoną w art. 12 ust. 1 i 2 u.r.i.o., w której nakazano by ponowne zwołanie sesji rady, uchylenie zaskarżonej uchwały budżetowej i ponowne jej uchwalenie, to zaczęłaby ona obowiązywać od dnia jej podjęcia, a nie od daty jej pierwotnego uchwalenia (2 listopada 2016r.). Takie działanie Rady naruszałoby porządek prawny i ład finansów publicznych, gdyż "legalizowałoby" działanie Wójta w zakresie dokonywania wydatków od dnia 2 listopada do dnia podjęcia nowej uchwały. Kolegium Izby uznało, że Rada Gminy nie posiada kompetencji do podejmowania uchwał z "mocą wsteczną". Takie kompetencje posiada Kolegium Izby, gdyż stwierdzenie nieważności zawsze wskazuje, że akt został podjęty z istotnym naruszeniem prawa, obarczającym go od dnia jego podjęcia - z mocą ex tunc.