Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia del. WSA Izabella Janson (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lipca 2021 r. sygn. akt VI SA/Wa 1553/21 w sprawie ze skargi R. Ch. i M. Ch. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie nieudzielenia zezwolenia na przebudowę zjazdu 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od R. Ch. i M. Ch. solidarnie na rzecz Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Wyrokiem z 13 lipca 2021r., sygn. akt VI SA/Wa 1553/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019r., poz. 2325, dalej: "p.p.s.a.") uwzględnił skargę R. CH. i M. CH. (dalej też: "strona", "skarżący") i uchylił decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (dalej też: "GDDKiA", "Generalny Dyrektor") z [...] lutego 2019r., nr [...] w przedmiocie nieudzielenia zezwolenia na przebudowę zjazdu, (pkt 1) oraz zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gorzowie Wielkopolskim na rzecz strony zwrot kosztów postępowania sądowego (pkt 2).
Sąd I instancji orzekał w następujących okolicznościach sprawy:
Wnioskiem z 25 sierpnia 2017r. skarżący wystąpili o wydanie zezwolenia na przebudowę istniejącego zjazdu - z dostosowaniem do parametrów zjazdu publicznego - do działki o nr ew. [...] z drogi krajowej nr [...] klasy GP (droga główna ruchu przyśpieszonego) w miejscowości Z.. Decyzją z [...] września 2017r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad odmówił udzielenia przedmiotowego zezwolenia. Wyrokiem z 22 sierpnia 2018r., sygn. akt VII SA/Wa 2578/17 Wojewódzki Sąd Administracyjnego w Warszawie uchylił decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z [...] września 2017r. Wydana następnie decyzja Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z [...] lutego 2019r. uchylona została wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 14 listopada 2019r., sygn. akt VII SA/Wa 930/19, uchylonym przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 2 marca 2021r., sygn. akt I OSK 1338/20)., a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji.
Przedmiotem ponownej oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie była zatem decyzja Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z [...] lutego 2019r., o nieudzieleniu zezwolenia na przebudowę zjazdu. Jako podstawę prawną wydanej decyzji wskazano art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy z 21 marca 1985r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz.U. z 2018r., poz. 2068 z późn. zm., dalej: "u.d.p".).
Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad uzasadniając odmowę udzielenia zezwolenia na przebudowę zjazdu wyjaśnił, że droga krajowa nr [...], zarządzeniem nr [...] GDDKiA z [...] października 2017r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych została zaliczona do dróg głównych ruchu przyśpieszonego (droga klasy GP). Wskazał, że przyporządkowanie drodze krajowej nr [...] klasy GP oznacza, że musi ona posiadać odpowiednie parametry techniczne i użytkowe wynikające z jej cech funkcjonalnych i wymogów pod względem bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz płynności ruchu przewidzianych dla tej klasy drogi a także w zakresie możliwości stosowania zjazdów, co szczegółowo uregulowane zostało w § 9 ust. 1 pkt. 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 43 z 1999r., poz. 430, dalej też: "rozporządzenie z 2 marca 1999r.", "rozporządzenie"). Podniósł, że przedmiotowy zjazd publiczny usytuowany byłby w strefie oddziaływania skrzyżowania drogi krajowej nr [..] z drogą powiatową nr [...] (ul. L.) i drogą gminną (ul. J.), co powodowałoby duże zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego na DK2 i drogach niższych kategorii. GDDKiA podkreślił, że nie analizował innej możliwości zapewnienia dostępu działki nr ew. [...] do drogi publicznej, ponieważ działka posiada dostęp do drogi publicznej krajowej nr [...] za pośrednictwem zjazdu indywidualnego. W ocenie organu zlokalizowanie zjazdu w obszarze oddziaływania skrzyżowania lub węzła oraz występowanie dodatkowego pasa ruchu powoduje sytuację zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego określoną w § 113 ust. 7 rozporządzenia. Wskazał, że zgromadził cały niezbędny materiał dowodowy dla przedmiotowego odcinka drogi krajowej uzasadniony okolicznościami niniejszej sprawy, w tym m. in.: projekt organizacji ruchu, wyciąg z Banku Danych Drogowych, wyciąg z Generalnego Pomiaru Ruchu w 2010r. - średni dobowy ruch roczny (SDRR) - 6216 poj./dobę, wyciąg z Generalnego Pomiaru Ruchu w 2015r. - SDRR - 6857 poj./dobę, informację o wypadkach (2010r. - 1 osoba zabita, 1 osoba ranna; 2011r. - 1 osoba ranna; 2015r. - 4 osoby ranne), zdjęcia satelitarne ze strony internetowej www.geoportal.goy.pl. Ponadto w ocenie organu przepisy rozporządzenia, do których odsyła art. 29 ust. 4 u.d.p. nie pozostawiają żadnych wątpliwości, że w sprawach lokalizacji zjazdu publicznego uznanie administracyjne zostało wyłączone w sytuacjach, gdy zjazd publiczny miałby zostać urządzony w miejscu zagrażającym bezpieczeństwu ruchu drogowego. W takich sytuacjach prymat zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym nad słusznym interesem wnioskodawcy jest powszechnie przyjmowany w orzecznictwie sądów administracyjnych. Obowiązek zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego ciążący na zarządcy drogi orzekającym w sprawie lokalizacji zjazdu należy rozumieć w ten sposób, że organ ten nie może tylko biernie czekać na wystąpienie kolizji drogowych, lecz powinien działać w znacznej mierze prewencyjnie poprzez zapobieganie wypadkom. GDDKiA stwierdził, że jest organem specjalistycznym, realizującym zadania w zakresie inżynierii ruchu, w tym zadania dotyczące bezpieczeństwa ruchu drogowego i z racji pełnienia tej funkcji posiada wiedzę o tym, jakie stany faktyczne mogą powodować potencjalne niebezpieczeństwo dla ruchu drogowego.