Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Andrzej Jagiełło (sprawozdawca), Sędzia NSA Zbigniew Kmieciak, Sędzia WSA del. Marek Olejnik, , po rozpoznaniu w dniu 1 marca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Wojewody Warmińsko-Mazurskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 22 września 2016 r. sygn. akt I SA/Ol 540/16 w sprawie ze skargi Gminy R. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 6 maja 2016 r. nr PN-4131.130.2016 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w sprawie wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oddala skargę kasacyjną.
II FSK 3651/16
UZASADNIENIE 1.1 Zaskarżonym wyrokiem z dnia 22 września 2016 r., sygn. akt I SA/Ol 540/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie na podstawie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718) - dalej: p.p.s.a., po rozpoznaniu skargi Gminy R. uchylił rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Warmińsko - Mazurskiego z dnia 6 maja 2016 r. 1.2 Przedstawiając stan sprawy Sąd pierwszej instancji wskazał, że Rada Gminy R. uchwałą z 31 marca 2016 r., nr II/11/2016, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 w zw. z art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. - Dz. U. z 2015 r. poz. 1515 ze zm.), dalej: u.s.g., oraz art. 6n ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2016 r. poz. 250) - dalej: u.c.p.g., ustaliła obowiązujący na terenie gminy wzór deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W § 3 ust. 1 uchwały postanowiono, że deklaracja winna być złożona: (1) na piśmie w Urzędzie Gminy R.; (2) przesłana za pośrednictwem polskiej placówki pocztowej, operatora publicznego na adres Urzędu Gminy R.; (3) przesłana w formie elektronicznej do Urzędu Gminy R. za pośrednictwem Platformy Elektronicznej Usług Administracji Publicznej pod adresem [...] jako załącznik w pliku o formacie PDF. Przepis § 3 ust. 2 uchwały stanowił natomiast, że "wzór deklaracji oraz oświadczenia będzie dostępny w pliku doc. i odt. na stronie Biuletynu Informacji Publicznej Gminy R. pod adresem [...], na stronie [...], oraz jako formularz w formie papierowej w Urzędzie Gminy R.". Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 6 maja 2016 r. Wojewoda Warmińsko - Mazurski stwierdził nieważność uchwały z powodu istotnego naruszeniem prawa. Powołując art. 6n ust. 1 pkt 1 i pkt 2 lit. a) - c) u.c.p.g., organ wskazał, że rada gminy zobowiązana jest określić w drodze uchwały wzór deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości, a także warunki i tryb składania deklaracji za pomocą środków komunikacji elektronicznej, w szczególności: (a) ich format elektroniczny oraz układ informacji i powiązań między nimi zgodnie z przepisami o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne; (b) sposób ich przesyłania za pomocą środków komunikacji elektronicznej, (c) rodzaje podpisu elektronicznego, którym powinny być opatrzone. W ocenie organu, w badanej uchwale Rada Gminy wskazała elementy wymienione w art. 6n ust. 1 pkt 2 lit. b) i c) u.c.p.g., natomiast nie określiła formatu elektronicznego deklaracji oraz układu informacji i powiązań między nimi zgodnie z przepisami o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne stosownie do art. 6n ust. 1 pkt 2 lit. a) u.c.p.g. Tym samym nie zawarła wszystkich wymaganych obligatoryjnie elementów, co stanowiło istotne naruszenie prawa, powodujące konieczność stwierdzenia nieważności badanej uchwały w całości. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Gmina R. wniosła o jego uchylenie w całości, zarzucając mu naruszenie: art. 6n ust. 1 i ust. 2 lit. a) u.c.p.g. oraz art. 91 ust. 1 i ust. 3, a także ewentualnie ust. 4 u.s.g. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Warmińsko - Mazurski wniósł o jej oddalenie. 1.3 Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ale z innych przyczyn niż w niej wskazane. Jak wskazał, stosownie do treści art. 148 p.p.s.a., sąd administracyjny uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt. Przepis ten nie wymienia żadnej przesłanki uchylenia przez sąd aktu nadzoru i nie wynikają one z ustawy o samorządzie gminnym. Przyjąć więc należy, że do uchylenia aktu nadzoru może dojść w każdym przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia tym aktem prawa, zarówno materialnego jak i procesowego, w szczególności przez wadliwą ocenę legalności aktu organu jednostki samorządu terytorialnego zakwestionowanego rozstrzygnięciem nadzorczym. Przesłanki nieważności aktu jednostki samorządu terytorialnego określa art. 91 ust. 1 u.s.g., według którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Zgodnie zaś z ust. 4 w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Podstawą rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność takiego aktu może być tylko istotne naruszenie prawa. Zgodnie z art. 6n u.c.p.g. rada gminy, uwzględniając konieczność zapewnienia prawidłowego obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, określa w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, wzór deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości, obejmujący objaśnienia dotyczące sposobu jej wypełnienia oraz pouczenie, że deklaracja stanowi podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego. Uchwała zawiera także informację o terminach i miejscu składania deklaracji oraz określa warunki i tryb składania deklaracji za pomocą środków komunikacji elektronicznej, w szczególności ich format elektroniczny oraz układ informacji i powiązań między nimi zgodnie z przepisami o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, sposób ich przesyłania za pomocą środków komunikacji elektronicznej oraz rodzaje podpisu elektronicznego, którym powinny być opatrzone. W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości fakt, iż Rada Gminy R. w zakwestionowanej uchwale z dnia 31 maja 2016 r. nie określiła układu informacji i powiązań między nimi w sposób zgodny z przepisami o informatyzacji działalności podmiotów publicznych, czym w sposób istotny naruszyła przepisy art. 6n ust. 1 pkt 2 lit. a) u.p.c.g. Prawidłowo natomiast wskazała elementy wymienione w ust. 1 pkt 2 lit. b) i c) przepisu. Celem delegacji ustawowej zawartej w art. 6n ustawy było stworzenie wzoru deklaracji dla zapewnienia gminie prawidłowego obliczenia wysokości opłaty (według sposobu określonego w ustawie, a wybranego przez gminę na mocy odrębnej uchwały) oraz ułatwienia jej składania, co wynika wprost z art. 6n ust. 1. Pojawia się wobec tego istotny problem prawny, czy opisana wadliwość uchwały wskazana § 3 ust. 1 pkt 3 powoduje konieczność wyeliminowania całej uchwały z obrotu prawnego. Z samego brzmienia art. 91 ust. 1 w zw. ust. 4 u.p.c.g. wynika, iż tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy. Za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być akceptowane w demokratycznym państwie prawnym. Zalicza się do nich między innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Istotne naruszenie prawa nie pokrywa się jednak z przesłankami nieważności decyzji z art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267) - dalej k.p.a. Zdaniem Sądu nie jest zasadne stwierdzanie nieważności całej uchwały organu gminy w sytuacji, gdy tylko część jej postanowień jest sprzeczna z prawem. Fakt, iż materia uregulowana w uchwale nie obejmuje całości delegacji nie oznacza, że uchwała ta nie zasługuje na ochronę prawną. W razie stwierdzenia nieważności uchwały rozstrzygnięcie nadzorcze musi bezspornie przekonywać o sprzeczności z prawem w istotnym zakresie wszystkich a nie tylko niektórych jej postanowień. Rozstrzygnięcia organów nadzoru wobec odesłania do przepisów k.p.a. muszą odpowiadać wymogom określonym w art. 107 k.p.a. dla decyzji administracyjnych i zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie faktyczne obejmuje wskazanie faktów i okoliczności mających znaczenie dla przeprowadzonej przez organ nadzoru oceny prawnej, w tym postanowień uchwały organu samorządowego uznanych za niezgodne z prawem. Uzasadnienie prawne winno zawierać wyjaśnienie przepisów, których naruszenie zarzuca się organowi oraz ustalenie ciężaru gatunkowego naruszenia i wskazanie kryteriów przesądzających o przyjętej kwalifikacji prawnej. Zdaniem Sądu w zaskarżonym rozstrzygnięciu organu nadzoru z 6 maja 2016 r. brakuje kwalifikacji prawnej i jakiejkolwiek oceny dlaczego organ przyjął, że doszło do istotnego naruszeniem prawa powodującego konieczność wyeliminowania całej uchwały z obrotu prawnego. Brak argumentacji w tym zakresie uniemożliwia odtworzeniem przesłanek pozwalających na wytyczenie granicy pomiędzy kwalifikowanym a nieistotnym naruszeniem prawa w sytuacji gdy przesłanka stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy w całości lub części jest istotne naruszenie prawa. Bez wątpienia zakwestionowana przez organ nadzoru uchwała Rada Gminy R. w sprawie wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w § 3 ust. 1 pkt 3 , nie określa "układu informacji i powiązań między nimi", zgodnie z przepisami o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (art. 6n ust. 1 pkt 2) lit. a) u.c.p.g.). Jednak składa się ona z szeregu jednostek redakcyjnych, w § 1 określa wzór deklaracji, w brzmieniu stanowiącym załącznik do uchwały a w § 2 wskazuje na terminy i miejsce składania deklaracji. W rozstrzygnięciu nadzorczym nie zostały wskazane jakiekolwiek uchybienia w tym zakresie. Zatem należy przyjąć, że w uchwale w pełni został zrealizowany zakres materii przekazanej do uregulowania organowi gminy w art.6n ust.1 pkt 1) ustawy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda ograniczył się do stwierdzenia naruszenia art.6 ust.1 pkt.2 lit. a), ze wskazaniem, że chodzi o kwestię, która powinna być obligatoryjnie uregulowana w ustawie. Organ nie rozważał jednak wpływu tego uchybienia na byt i funkcję całej uchwały, a wobec jej treści, ustalającej w załączniku wzór deklaracji, nie można uznać, że wystąpiła prawna sytuacja uniemożliwienia podmiotom składanie deklaracji. Co najwyżej można mówić o uniemożliwieniu składania deklaracji za pomocą środków komunikacji elektronicznej. W ocenie Sądu organ nadzoru nie rozpatrzył więc skutków niepełnej realizacji upoważnienia ustawowego. W orzecznictwie przyjmuje się, ze pominięcie w treści aktu samorządu terytorialnego niektórych materii przekazanych do uregulowania w formie takiego aktu może być zaliczane do wad nieistotnych. Skutki takiego zaniechania mogą bowiem zostać zniesione przez wydanie dodatkowej uchwały mającej niejako uzupełniający charakter. W rozpoznawanej sprawie nie istnieje wprawdzie możliwość prawidłowego wypełnienia zakresu upoważnienia ustawowego poprzez wydanie odrębnej uchwały uzupełniającej, niemniej stwierdzona wadliwość jest tego rodzaju, że uchwała wymaga uzupełnienia, a nie pozbawienia bytu prawnego w całości. Na tle tych rozważań Sąd uznał, że brak przedstawienia przez organ przekonujących argumentów przemawiających za koniecznością stwierdzenia nieważności całej uchwały Rady Gminy R. przesądza o konieczności uwzględnienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze. Niewątpliwie z art. 91 ust. 3 u.s.g. wynika, że aby zastosować przewidziany w ustawie środek nadzoru w postaci stwierdzenia nieważności całej uchwały, właściwy organ musi w sposób nie budzący wątpliwości wykazać sprzeczność z prawem jej postanowień. W przypadku tzw. pominięcia uchwałodawczego organ powinien wskazać, że uchwała dotknięta taką wadą nie wypełnia w całości celu i funkcji, dla której została podjęta. Podejmując kwestionowaną uchwałę Rada Gminy nie wypełniła dyspozycji wynikającej z art. 6n ust. 1 pkt 2 u.c.p.g., to znaczy nie określiła warunków i trybu składania deklaracji za pomocą środków komunikacji elektronicznej, w szczególności nie wskazała na: ich format elektroniczny oraz układ informacji i powiązań między innymi zgodnie z przepisami o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne oraz sposób ich przesyłania za pomocą środków komunikacji elektronicznej. Nieprawidłowość ta winna zostać wyeliminowana poprzez stosowną zmianę uchwały. Wobec powyższego w ocenie Sądu nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem organu nadzoru co do stwierdzenia nieważności całej uchwały. 2.1 W skardze kasacyjnej wywiedzionej od powyższego wyroku Wojewoda Warmińsko - Mazurski, zaskarżając go w całości, zarzucił: 1. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj: - błędną wykładnię art. 6n ust. 1 u.c.p.g. polegającą na przyjęciu, iż brak wszystkich wymaganych w dyspozycji tego przepisu elementów nie skutkuje nieważnością całej uchwały podjętej na jego podstawie, podczas gdy organ stanowiący gminy w istocie nie wyczerpał delegacji ustawowej i nie wywiązał się z nałożonego na niego obowiązku przyjęcia kompletnego aktu prawnego; - błędną wykładnię art. 91 ust. 1 u.s.g. polegającą na przyjęciu, iż działający w trybie nadzoru Wojewoda nie jest uprawniony do stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy R. w całości, podczas gdy nie istnieje możliwość częściowego wyeliminowania nieistniejących regulacji prawnych, których brak stoi w sprzeczności z obowiązującym porządkiem prawnym; 2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zakresie, w jakim Sąd nie wyjaśnił, w jaki sposób organ nadzoru miałby realizować swoje uprawnienia w sytuacji, gdy nie ma możliwości stwierdzenia nieważności dotkniętego istotnym uchybieniem aktu ani w całości ani w części, a jednocześnie nie dysponuje innym prawnym instrumentem zobowiązującym organ stanowiący gminy do uzupełnienia regulacji w przypadku, gdy konieczne jest całkowite wypełnienie delegacji ustawowej. Przy tak sformułowanych zarzutach organ wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez orzeczenie o oddaleniu skargi Gminy R. jako niezasadnej oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. 2.2 Rada Gminy R. nie wniosła odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3.1 Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i z tego względu podlegała oddaleniu. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednakże z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie wystąpiła. W skardze kasacyjnej postawiono zarzuty oparte na obu podstawach prawnych z art. 174 p.p.s.a. i wobec tego w pierwszym rzędzie należy odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, które zdaniem organu polegało na naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten jest pozbawiony podstaw. Art. 141 § 4 p.p.s.a. stanowi regulację, w ramach której ustawodawca określił jakie elementy ma zawierać uzasadnienie wyroku. Zgodnie z tym przepisem prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. tylko wtedy, gdy uzasadnienie jest sporządzone w taki sposób, że nie zawiera wszystkich koniecznych elementów bądź dotknięte jest tak oczywistymi brakami, że uniemożliwia to przeprowadzenie kontroli kasacyjnej. Dla skutecznego zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. należało zatem wykazać, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku z uwagi na jego konstrukcję i braki w zakresie wymogów ustawowych nie pozwala na ocenę zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie jest skutecznym instrumentem do kwestionowania stanowiska sądu w części odnoszącej się do sfery ustaleń faktycznych podobnie jak i zarzutem tym nie można skutecznie podważać prawidłowości wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Pomijając już, że w analizowanym zarzucie nie wskazano, iż uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a tylko w takim przypadku naruszenie przepisów postępowania może być przedmiotem skutecznego zarzutu kasacyjnego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), to zarzut ten nie został uzasadniony. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie wyroku spełnia, zaś w wymogi określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. i zostało sporządzone w sposób pozwalający na pełną kontrolę instancyjną wyroku. Sąd w wyczerpujących i logicznych rozważaniach odniósł się do wszystkich okoliczności sprawy, istotnych dla jej rozstrzygnięcia. Sam fakt, że nie podzielił stanowiska prezentowanego przez organ nadzoru nie oznacza, że dopuścił się naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Wbrew zarzutowi Sąd pierwszej instancji wskazał także na instrument, jakim dysponuje organ nadzoru w razie stwierdzenia naruszenia kwestionowaną uchwałą organu gminy prawa w stopniu nie upoważniającym do stwierdzenie jej nieważności tj. zgodnie z art. 91 ust 4 u.s.g. tj. wskazanie, że akt wydany został z naruszeniem prawa. Wskazanie, że dany akt wydano z naruszeniem prawa obliguje organ gminy, który go wydał do doprowadzenie do jego zgodności z prawem, nawet jeżeli organ nadzoru nie dysponuje środkami do wyegzekwowania tego obowiązku. Należy także zauważyć, czego zdaje się nie dostrzegać autor skargi kasacyjnej, że Sąd uchylił kwestionowane rozstrzygnięcie nadzorcze z powodu braków w zakresie jego uzasadnienia. Jak przy tym trafnie zauważył, rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, co wynika z treści art. 91 ust 3 u.s.g. Uzasadnienie rozstrzygnięcia musi odpowiadać zarówno pod względem treściowym, jak i logicznym podstawie prawnej i sentencji rozstrzygnięcia nadzorczego. Organ nadzoru powinien wskazać naruszenie prawa, zawierając w uzasadnieniu prawnym wykładnię przepisu prawa i jego zastosowanie do danego rozwiązania przyjętego w akcie organu gminy. Obligatoryjnym elementem rozstrzygnięcia nadzorczego jest także wykazanie rodzaju (charakteru) naruszenia prawa. Należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że z porównania treści art. 94 ust 1 i ust. 4 u.s.g. wynika, iż tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy. W orzecznictwie sądów administracyjnych, a także w piśmiennictwie, do takich istotnych naruszeń, skutkujących nieważnością uchwały, zalicza się naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Skoro tak to organ nadzoru ma obowiązek wykazać w sposób przekonujący, że stwierdzone naruszenia prawa uchwałą organu gminy ma taki właśnie charakter. Należy przy tym pamiętać, że przepis art. 91 ust 1 (zd. drugie) u.s.g., w przypadku stwierdzenie istotnego naruszenia prawa, pozwala organowi nadzoru na stwierdzenie nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub części. Nakłada to na ten organ obowiązek każdorazowego rozważenia niezbędnego zakresu stwierdzenia nieważności danego aktu przy uwzględnieniu wszystkich okoliczności sprawy. Tymczasem w uzasadnieniu zaskarżonego ograniczono się do stwierdzenia, że kwestionowana uchwała nie zawiera wszystkich obligatoryjnych elementów, określonych w art. 6n ust 1 u.c.p.g. i uchybienie to stanowi istotne naruszenie prawa, powodujące konieczność wyeliminowania uchwały w całości z obrotu prawnego. Nie ulega wątpliwości na obecnym etapie postępowania , że Rada Gminy R. w zakwestionowanej uchwale z dnia 31 maja 2016 r. ustalając obowiązujący na terenie gminy wzór deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, wbrew obowiązkowi z art. 6n ust. 1 pkt 2 lit. a) u.p.c.g., nie określiła układu informacji i powiązań między nimi w sposób zgodny z przepisami o informatyzacji działalności podmiotów publicznych, czym naruszyła wskazany przepis. Prawidłowo natomiast wskazała elementy wymienione w ust. 1 pkt 2 lit. b) i c) przepisu. Celem delegacji ustawowej zawartej w art. 6n ustawy było stworzenie wzoru deklaracji dla zapewnienia gminie prawidłowego obliczenia wysokości opłaty - według sposobu określonego w ustawie, a wybranego przez gminę na mocy odrębnej uchwały - oraz ułatwienia jej składania, co wynika wprost z treści art. 6n ust. 1. u.p.c.g. Uchybienie to polega zatem na braku w podjętej uchwale obligatoryjnego zapisu, który to brak niewątpliwie należy wyeliminować. Pozostałe przyjęte zaś zapisy uchwały są zgodne z prawem i nie zostały przez organ nadzoru zakwestionowane. Jak trafnie skonstatował Sąd pierwszej instancji zważywszy na funkcję całej uchwały, wobec jej treści, ustalającej w załączniku wzór deklaracji, nie można uznać, że wystąpiła prawna sytuacja uniemożliwienia podmiotom składanie deklaracji. Można natomiast co najwyżej mówić o uniemożliwieniu składania deklaracji za pomocą środków komunikacji elektronicznej. Nie sposób w tych rozważaniach pominąć także tego, że organ nadzoru stwierdzając nieważność całej uchwały w istocie stwierdził nieważność tych jej postanowień, które nie naruszają prawa skoro wadliwość uchwały polega na braku wymaganych postanowień. Ich brak nie uniemożliwia wykonywania postanowień uchwały i składania deklaracji w formie pisemnej, natomiast stwierdzenie nieważności całej uchwały uniemożliwia właścicielom nieruchomości składanie deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie opłatami komunalnymi w jakiejkolwiek formie. Należy przy tym pamiętać, że stwierdzenie nieważności uchwały działa ex tunc, powodując jej nieważność od daty uchwalenia a więc akt ten nie wywołuje skutków prawnych z niego wynikających od początku. W świetle powyższych uwag ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, trafnie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zaskarżonemu rozstrzygnięciu organu nadzoru brakuje kwalifikacji prawnej i wykazania, że w analizowanym przypadku doszło do istotnego naruszenia prawa powodującego konieczność wyeliminowania całej uchwały z obrotu prawnego. Lakoniczne uzasadnienie rozstrzygnięcia nadzorczego nie zawiera w istocie uzasadnienia faktycznego, a przede wszystkim prawnego zgodnie z wymogami określonymi w art. 91 ust. 3 u.s.g. Uchybienie to uniemożliwia sądowi administracyjnemu dokonanie pełnej kontroli legalności rozstrzygnięcia nadzorczego stosownie do obowiązku sądu wynikającego z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. z 2026 r., poz. 1066) oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 7 p.p.s.a. Uchybienia tego nie mogą, natomiast sanować rozważania organu zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, jako że przedmiotem wspomnianej kontroli sądowoadministracyjnej był zaskarżony akt nadzoru. Z tych względów skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw. 3.2 W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 i art. 182 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.