Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Antoni Hanusz (sprawozdawca), Sędzia NSA Edyta Anyżewska, Sędzia WSA del. Jacek Jaśkiewicz, Protokolant Janusz Bielski, po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2009 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej V. S.A. z siedzibą w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 kwietnia 2007 r. sygn. akt III SA/Wa 17/07 w sprawie ze skargi V. S.A. z siedzibą w G. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 27 października 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nadpłaty we wpłatach na rzecz Polskiego Instytutu Sztuki Filmowej 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od V. S.A. z siedzibą w G. na rzecz Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego kwotę 7.200 (siedem tysięcy dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
II FSK 1346/07
Uzasadnienie
1. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie o sygnaturze akt III SA/Wa 17/07, oddalił skargę spółki akcyjnej "V" z siedzibą w G. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 27 października 2006 roku w przedmiocie odmowy stwierdzenia nadpłaty we wpłatach na rzecz Polskiego Instytutu Sztuki Filmowej. Wnioskiem z dnia 16 sierpnia 2006 r. skarżąca spółka zwróciła się do Dyrektora Polskiego Instytutu Sztuki Filmowej o stwierdzenie nadpłaty we wpłatach na rzecz Polskiego Instytutu Sztuki Filmowej (dalej także - "Instytut") za dwa pierwsze kwartały 2006 r. Jako podstawę wniosku wskazała art. 19 ust. 9 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o kinematografii (Dz. U. Nr 132, poz. 1111, z późn. zm.) w związku z art. 72 i nast. ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60, z późn. zm.). W uzasadnieniu wniosku skarżąca podniosła, iż ustanawiający obowiązek dokonywania powyższych wpłat art. 19 ust. 5 ustawy o kinematografii jest sprzeczny z art. 6 ust. 1 i ust. 3 Dyrektywy nr 2002/20/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie zezwoleń na udostępnienie sieci i usług łączności elektronicznej (Dz. U. UE L 02.108.21 z dnia 24 kwietnia 2002 r.), dalej jako "Dyrektywa o zezwoleniach" lub "Dyrektywa", oraz całym szeregiem norm zawartych w Konstytucji RP. Skarżąca zarzuciła także, iż obowiązek dokonywania wpłat na rzecz Polskiego Instytutu Sztuki Filmowej narusza art. 2 Konstytucji w zakresie wynikającej z tego przepisu zasady sprawiedliwości społecznej. Zarzuciła również naruszenie art. 20, art. 22 i art. 31 ust. 3 Konstytucji, podnosząc, że wskutek wprowadzenia nowej daniny publicznej doszło do ograniczenia wolności gospodarczej w ten sposób, że prowadzenie wskazanej w art. 19 ust. 5 ustawy o kinematografii działalności wiąże się z obowiązkiem wnoszenia opłat na rzecz Instytutu. Zauważyła przy tym, że ograniczenie to nastąpiło co prawda w drodze ustawy, o czym stanowi art. 31 ust. 3 Konstytucji, niemniej nie zostały spełnione pozostałe przesłanki w tym przepisie określone, tj. wprowadzone unormowania nie są konieczne do osiągnięcia celów zakładanych przez ustawodawcę. Decyzją z dnia 23 sierpnia 2006 r. Dyrektor Polskiego Instytutu Sztuki Filmowej "nie stwierdził" nadpłaty we wpłatach wniesionych przez Skarżącą na rzecz Polskiego Instytutu Sztuki Filmowej. W uzasadnieniu decyzji, po przytoczeniu treści art. 19 ust. 5, 8 i 9 ustawy o kinematografii wskazał, iż nie jest władny rozstrzygać o właściwej bądź niewłaściwej implementacji prawa unijnego oraz o zgodności przepisów prawa krajowego z prawem unijnym. Dyrektor Instytutu nie był także uprawniony do orzekania o zgodności ustaw z Konstytucją, a tym samym do rozstrzygania zasadności argumentów podnoszonych przez skarżącą. W ocenie organu pierwszej instancji, brak było podstaw prawnych do stwierdzenia nadpłaty we wpłatach na rzecz Instytutu. Wpłaty te są bowiem należne i stanowią wykonanie ciążącego na skarżącej obowiązku publicznoprawnego nałożonego nań przepisem prawa powszechnie obowiązującego. Decyzją z dnia 27 października 2006 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Odnosząc się do zarzutu niekonstytucyjności art. 19 ust. 5 ustawy o kinematografii organ odwoławczy wskazał, że wpłaty dokonywane na podstawie tego przepisu mają cechy charakterystyczne dla danin publicznych o charakterze celowym, co znajduje potwierdzenie w ustawie z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104, z późn. zm.). Odwołując się do regulacji zawartej w art. 5 ust. 2 i art. 4 ust. 1 pkt 12 tej ostatniej ustawy, organ odwoławczy zauważył, że Polski Instytut Sztuki Filmowej jest jednostką sektora finansów publicznych, jako że jest państwową osobą prawną utworzoną na podstawie odrębnych ustaw, tj. ustawy o kinematografii. Dlatego też wpłaty dokonywane przez podmioty wskazane w art. 19 ust. 5 ustawy o kinematografii na rzecz Polskiego Instytutu Sztuki Filmowej stanowią daninę publiczną w rozumieniu art. 217 konstytucji. Organ odwoławczy przytaczając treść tego ostatniego przepisu podkreślił, że art. 19 ustawy o kinematografii zawiera wszystkie elementy stosunku daninowego, wskazane w konstytucji. W konsekwencji, na podmiotach zobowiązanych do wpłat ciąży obowiązek poszanowania i przestrzegania cytowanego wyżej art. 19 ustawy o kinematografii, tak długo jak długo przepis ten nie utraci mocy obowiązującej. Stąd też skarżąca nie mogła domagać się stwierdzenia nadpłaty tylko na tej podstawie, iż powzięła wątpliwości co do konstytucyjności tego przepisu. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 6 Dyrektywy o zezwoleniach organ odwoławczy stwierdził, że przepis ustawy o kinematografii nakładający obowiązek wpłat na rzecz Instytutu nie narusza art. 6 Dyrektywy. Opłata wnoszona na rzecz Instytutu wynika bowiem, jak argumentował organ drugiej instancji, z przepisów prawa i nie stanowi obowiązku towarzyszącego zezwoleniu ogólnemu. Nie może być analizowana z punktu widzenia art. 6 Dyrektywy, który dotyczy obowiązków nakładanych wraz z udzieleniem zezwolenia ogólnego. 2. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w toku sądowej kontroli decyzji administracyjnej stwierdził, że zaskarżona decyzja Ministra Kultury i dziedzictwa Narodowego nie narusza prawa. Sąd wskazał, że jednym ze źródeł przychodów Instytutu Sztuki Filmowej, wskazanych w art. 18 ustawy, są wpłaty od podmiotów wymienionych w art. 19. I tak, w myśl tego ostatniego przepisu, zobowiązanymi do wpłat na rzecz Instytutu jest także skarżąca jako operator telewizji kablowej (art. 19 ust. 5). Zgodnie z art. 19 ust. 10, wpłaty, o których mowa w ust. 1-5, 6 i 7, stanowią koszty uzyskania przychodów, w rozumieniu przepisów o podatku dochodowym, w dacie ich poniesienia. Sąd następnie wskazał, że pierwsza grupa przedstawionych w skardze zarzutów skarżącej dotyczyła niekonstytucyjności art. 19 ust. 5 ustawy o kinematografii w zakresie naruszenia wywiedzionych z art. 2 konstytucji zasad: sprawiedliwości społecznej, bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony praw nabytych. Nie były one jednak, wedle oceny Sądu, zasadne. Podniósł, że skarżąca jako podmiot prowadzący na własne ryzyko działalność gospodarczą musi liczyć się możliwością zmiany przepisów normujących warunki prowadzenia tej działalności, także w kierunku dla niej niekorzystnym. Sąd nie podzielił również stanowiska skarżącej, iż art. 19 ust. 5 ustawy o kinematografii narusza zasady społecznej gospodarki rynkowej (art. 20 konstytucji), jak też nie dostrzegł powodów, aby uznać, iż poprzez wprowadzenie tego przepisu nastąpiło ograniczenie wolności gospodarczej w stopniu, który uzasadniałby twierdzenie, iż naruszony został art. 22 konstytucji. Brak było również, w ocenie Sądu, podstaw do stwierdzenia, iż wprowadzenie kwestionowanego przez skarżącą przepisu narusza wyrażoną w art. 31 ust. 3 konstytucji zasadę proporcjonalności. W dalszej kolejności Sąd argumentował, że stosownie do art. 193 konstytucji, każdy sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. W rozpatrywanej sprawie pytanie takie mogłoby dotyczyć zgodności art. 19 ust. 5 ustawy o kinematografii z Konstytucją. Sąd podzielił jednocześnie wyrażony w przytoczonym w zaskarżonej decyzji wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 31 stycznia 2001 r., sygn. P 4/99, iż w zakresie orzekania o zgodności przepisów ustaw z konstytucją wyłączne kompetencje posiada Trybunał Konstytucyjny oraz że domniemanie zgodności ustawy z konstytucją może być obalone jedynie wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, a związanie sędziego ustawą obowiązuje dopóty, dopóki ustawie tej przysługuje moc obowiązująca. Z tej przyczyny Sąd nie mógł odmówić zastosowania obowiązującego przepisu ustawy, uznając go za niezgodny z konstytucją. W rozpatrywanej sprawie Sąd nie doszedł także do przekonania co do niekonstytucyjności kwestionowanego przez skarżącą art. 19 ust. 5 ustawy o kinematografii, nie powziął także w tym zakresie uzasadnionych wątpliwości. Z tych powodów Sąd nie uwzględnił, zawartego w skardze, wniosku skarżącej o przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego w sprawie zgodności powyższego przepisu ustawy o kinematografii ze wskazanymi w skardze przepisami Konstytucji. W dalszej kolejności Sąd argumentował, że wynikający z art. 19 ust. 5 ustawy o kinematografii obowiązek wnoszenia opłat na rzecz Instytutu nie jest objęty zakresem regulacji Dyrektywy o zezwoleniach i w związku z tym nie może być analizowany w kontekście art. 6 tej Dyrektywy i zawartych w tym przepisie wymogów odnoszących się do ogólnego zezwolenia na udostępnianie sieci i świadczenie usług w zakresie łączności elektronicznej. W ocenie Sądu, nieuzasadnione było stanowisko skarżącej, iż art. 19 ust. 5 ustawy o kinematografii narusza przepisy Dyrektywy o zezwoleniach, co w konsekwencji czyniło bezzasadnymi wszystkie oparte na tym twierdzeniu zarzuty skarżącej pod adresem zaskarżonej decyzji. Konsekwencją przedstawionej wyżej oceny prawnej było także uznanie przez Sąd braku podstaw do przyjęcia, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 72 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej. Skarżąca była zobowiązana na podstawie art. 19 ust. 5 ustawy o kinematografii do dokonywania wpłat na rzecz Instytutu. Przepis ten stanowi element obowiązującego porządku prawnego i wątpliwości skarżącej, co do jego zgodności z konstytucją, nie stanowią wystarczającego powodu do uchylenia ciążącego na niej obowiązku dokonywania tych wpłat i w konsekwencji uznania, iż miała miejsce nadpłata w tych wpłatach, w rozumieniu stosowanego odpowiednio powyższego przepisu Ordynacji podatkowej. W tej sytuacji Sąd zastosował art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) dalej u.p.p.s.a. oraz orzekł o oddaleniu skargi. 3. W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego spółka akcyjna "V" zaskarżyła wskazany powyżej wyrok w całości zarzucając mu naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. W ramach tej podstawy kasacyjnej spółka wskazała na naruszenie przez sąd art. 72 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej poprzez zanegowanie prawa skarżącej do zwrotu nadpłaty. Zarzucono również Sądowi naruszenie art. 2, art. 20, art. 22, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 i 2, art. 64 ust. 1 i 2, art. 84 i art. 217 konstytucji w wyniku uznania, że art. 19 ust. 5 ustawy o kinematografii nie narusza Konstytucji. Kolejny zarzut dotyczył uchybienia w zaskarżonym orzeczeniu art. 193 konstytucji i art. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1978 roku o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643 ze zm.), poprzez nieprzedstawienie pytania prawnego w sprawie zgodności art. 19 ust. 5 ustawy o kinematografii z wymienionymi powyżej przepisami Konstytucji RP. Ostatni zarzut skargi kasacyjnej dotyczył naruszenia przez Sąd art. 6 ust. 1 i ust. 3 Dyrektywy nr 2002/20/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 roku w sprawie zezwoleń na udostępnianie sieci i usług łączności elektronicznej" (Dz. Urz. WE L 108 z 24 kwietnia 2002 roku), stanowiącego element prawa Unii Europejskiej będącego częścią porządku prawnego Rzeczypospolitej Polskiej o randze wyższej niż ustawa poprzez zastosowanie oczywiście sprzecznego z nim art. 19 ust. 5 ustawy o kinematografii. Autor skargi kasacyjnej wniósł także o przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego w sprawie zgodności art. 19 ust. 5 ustawy o kinematografii z art. 2, art. 20, art. 22, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 i 2, art. 64 ust. 1 i 2 oraz z art. 84 Konstytucji RP oraz art. 217 ustawy zasadniczej, jak również z art. 6 ust. 1 i ust. 3 Dyrektywy nr 2002/20/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 roku. Wskazując na powyższe zarzuty autor skargi kasacyjnej domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 4. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego argumentując, iż skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw. 5. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, przeto podlega oddaleniu. Analiza jej treści dowodzi, iż konstrukcji skargi kasacyjnej niedostosowano do wymagań określonych przepisami ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej - u.p.p.s.a.), jak też do charakteru właściwego w postępowaniu sądowoadministarcyjnym środka kontroli instancyjnej (odwoławczego). W skardze kasacyjnej ograniczono się do stwierdzenia, że doszło do naruszenia prawa materialnego bez właściwego uzasadnienia wskazanych podstaw kasacyjnych określonych w art. 176 u.p.p.s.a. Już tylko ta okoliczność nakazuje uznać podniesione zarzuty za niedostatecznie powiązane z ustawowo zakreślonymi podstawami kasacyjnymi, a tym samym za nieusprawiedliwione w rozumieniu art. 184 u.p.p.s.a. Niezależnie od tego, trzeba podkreślić, że powołując się na naruszenie przepisów art. 6 ust. 1 i 3 Dyrektywy nr 2002/20/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie zezwoleń na udostępnienie sieci i usług łączności elektronicznej w związku z Załącznikiem do Dyrektywy o zezwoleniach, zaniechano wyjaśnienia, jak owo uchybienie przełożyło się na sposób wykładni i zastosowania odpowiednich przepisów zwykłego ustawodawstwa. W skardze kasacyjnej poprzestano jedynie na postawieniu zarzutów naruszenia stosownych przepisów konstytucyjnych, także w sposób odbiegający od wymagań narzuconych przepisami u.p.p.s.a., to jest art. 174 w zw. z art. 176 u.p.p.s.a. Niezbędne jest wreszcie zwrócenie uwagi, że sam wniosek o przedstawienie pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego o zgodność art. 19 ust. 5 ustawy z 30 czerwca 2005 r. o kinematografii z przepisami konstytucji nie został uzasadniony, jak również nie wykazano związku pomiędzy udzieleniem odpowiedzi na to pytanie, a rozstrzygnięciem przez Naczelny Sąd Administracyjny sprawy, w której wniesiono skargę kasacyjną. W tym stanie rzeczy na mocy art. 184 u.p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku. Natomiast o kosztach postępowania kasacyjnego postanowiono zgodnie z art. 204 pkt 1 tej ustawy i § 14 ust 2 pkt 2 lit a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).