Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Wesołowska, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska, sędzia WSA Monika Sawa (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 marca 2021 r. sprawy ze skargi A. N. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody L. z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] 2) zasądza od Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii na rzecz A. N. kwotę 4121 (cztery tysiące sto dwadzieścia jeden) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Decyzją z [...] lipca 2020 r. [...] Minister Rozwoju (dalej: Minister/organ) po rozpatrzeniu odwołania A. N. , utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r., znak: [...] , orzekającą o ustaleniu odszkodowania w wysokości [...] zł na rzecz A. N. z tytułu przejęcia na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości położonej w [...] - [...] , gmina [...] , powiat [...] , oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha
Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Nieruchomość położona w gminie [...] , w [...] - [...] , oznaczona jako działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, decyzją Wojewody [...] z dnia [...] maja 2019 r., znak: [...] , o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, została przeznaczona pod inwestycję pn.: "Budowa drogi ekspresowej [...] , odc. koniec obwodnicy [...] - węzeł "[...]": część nr 1: odc. realizacyjny [...] (węzeł "[...] " obecnie "[...] " - bez węzła) - [...] (węzeł: "[...] " obecnie "[...]"- bez węzła)". Przedmiotowej decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Na podstawie wpisów w księdze wieczystej nr [...] stwierdzono, iż właścicielem przedmiotowej nieruchomości na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej był A. N. . Dział III księgi zawiera wpis dotyczący służebności osobistej polegającej na prawie korzystania z połowy domu mieszkalnego na parterze i 1 izby na piętrze oraz dożywotnie korzystanie ze sprzętu rolniczego i użytkowanie działki nr [...] o pow. [...] arów. Dział IV księgi nie zawiera wpisów. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2020 r., znak: [...] , orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości [...] zł na rzecz A. N. z tytułu przejęcia na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości położonej w [...] - [...] , gmina [...] , powiat [...] , oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha. Od powyższej decyzji odwołanie złożył A. N. . W odwołaniu zarzucono, że organ I instancji ustalił odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość na podstawie wadliwie sporządzonego operatu szacunkowego, pomijając operat sporządzony na zlecenie organu w innej, lecz tożsamej przedmiotowo i podmiotowo sprawie ([...]) oraz kontroperat dotyczący przedmiotowej nieruchomości. Zdaniem odwołującego przyjęte przez biegłego nieruchomości porównawcze nie spełniają wymogu podobieństwa. Ponadto skarżący wskazał, że Wojewoda [...] odmówił stronie wglądu do akt sprawy za pośrednictwem systemu teleinformatycznego oraz nie przeprowadził rozprawy administracyjnej w celu wyjaśnienia sprawy przy udziale autorów opinii o odmiennych poziomach cen. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Pełnomocnik skarżącego, pismem z dnia 23 czerwca 2020 r. uzupełnił odwołanie. W piśmie wskazano, że nieruchomości przyjęte do porównania przez rzeczoznawcę majątkowego powołanego przez organ były także przedmiotem badania przez rzeczoznawcę powołanego przez stronę, jednak z uwagi na przeznaczenie inne niż drogowe zostały one odrzucone (poza jedną). Zdaniem pełnomocnika strony znaczna różnica w obu wycenach wynika z faktu, iż biegły rzeczoznawca dokonał wyceny w oparciu o grunty rolne i łąki, nazywając je drogowymi, a rzeczoznawca P. D. w oparciu o grunty drogowe. Pełnomocnik odwołującego zarzucił Wojewodzie [...] powierzchowną ocenę operatu szacunkowego sporządzonego na zlecenie organu, sprowadzającą się do bezkrytycznej akceptacji operatu, podczas gdy ocena wyceny przygotowanej na zlecenie strony obejmuje szereg zarzutów, w tym z obszaru wiedzy specjalistycznej (dotyczących doboru nieruchomości porównawczych i zakresu określenia cech rynkowych), a także prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie strony do organu władzy publicznej ze względu na przyjęcie za wystarczające odpowiedzi biegłej, uznając że szczegółowo odniosła się do zgłoszonych przez stronę w trakcie postępowania wątpliwości, podczas gdy były one lakoniczne i nie odnosiły się do meritum. Tym samym skarżący podtrzymali swoje zastrzeżenia do operatu obejmujące wątpliwości co do podobieństwa nieruchomości i wpływu cech cenotwórczych na wartość nieruchomości, a także samodzielności sporządzenia wyceny. Pełnomocnik ponownie wskazał, że stronie utrudniano korzystanie z prawa do czynnego udziału w postępowaniu poprzez odmowę dokonywania czynności wglądu do akt sprawy, sporządzania notatek lub kopii w systemie teleinformatycznym. Ponadto, wystąpił z wnioskiem o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej z udziałem obu rzeczoznawców majątkowych. Do powyższego pisma załączono stanowisko rzeczoznawcy majątkowego P. D. stanowiące odpowiedź na zastrzeżenia organu I instancji zawarte w decyzji wraz z wyjaśnieniami istotności cech cenotwórczych, zaświadczenia Wójta Gminy [...], Wójta Gminy [...]oraz operaty szacunkowe rzeczoznawców majątkowych J. S. i A. W.. Po rozpoznaniu odwołania i zbadaniu akt sprawy Minister wskazał, że zgodnie z art. 12 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1474, ze zm.) dalej specustawa drogowa, nieruchomości, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 6, stają się z mocy prawa własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowych stała się ostateczna, za odszkodowaniem ustalonym przez wojewodę w odrębnej decyzji, o której mowa w art. 18. Stosownie do art. 18 ust. 1 specustawy drogowej wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości w dniu wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. W myśl art. 134 ust. 1, 3 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65, ze zm.), dalej ugn, podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości. Wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Natomiast jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia. Na podstawie art. 154 ust. 1 ugn wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Organ wskazał, że w niniejszej sprawie podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości, położonej w gminie [...] , w [...] - [...] , oznaczonej jako działki nr [...] i [...], stanowi operat szacunkowy z dnia 18 lipca 2019 r., sporządzony na zlecenie Wojewody [...] przez rzeczoznawcę majątkowego S. R. (uprawnienia nr [...]). Operat szacunkowy jest jednym z dowodów w sprawie i tak jak każdy inny dowód, podlega ocenie przez organ administracji, stosownie do art. 77 Kpa. W szczególności na podstawie art. 80 Kpa rozpoznając sprawę organ administracji ma prawo i obowiązek ocenić dowodową wartość złożonego operatu szacunkowego, zbadać czy przedłożona mu opinia jest zupełna, logiczna i wiarygodna. Złożony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy winien spełniać nie tylko formalne wymogi takiego dokumentu określone w ustawie o gospodarce nieruchomościami i przepisach rangi wykonawczej, ale musi też opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanych nieruchomości (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 1484/07, dostępny w CBOSA). Organ podniósł, że opisując przedmiotową nieruchomość autor operatu wskazał, że położona jest we wsi [...] , gminie [...] , bezpośrednio wśród upraw polowych oraz w pobliżu zabudowy zagrodowej. Dojazd do działek odbywa się drogą gminną do działki z której została wydzielona nieruchomość wyceniana. Według stanu na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację ww. inwestycji drogowej, na przedmiotowej nieruchomości znajdowały się składniki roślinne (olcha czarna -wiek 17 lat i gryka). W niniejszej sprawie autor operatu ustalił, że na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla nieruchomości nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy [...] Nr 111/25/02 z dnia 30 grudnia 2002 r., z późniejszymi zmianami, zgodnie z którym przedmiotowa nieruchomość położona była na terenie oznaczonym jako RP - tereny rolnicze. Analiza rynku nieruchomości gruntowych nabywanych i przeznaczonych na inwestycje drogowe wydzielone z terenów gruntów rolnych, łąk i pastwisk oraz gruntów leśnych, dokonana przez biegłego, wykazała, że ich ceny są niższe od cen gruntów drogowych wydzielonych z terenów gruntów rolnych, łąk i pastwisk oraz gruntów leśnych. Stąd przeznaczenie działki rolnej pod drogę zwiększa jej wartość. W związku z tym biegły określił wartość rynkową nieruchomości gruntowej dla alternatywnego sposobu użytkowania jako podstawy określenia wysokości odszkodowania, posługując się transakcjami dotyczącymi gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne. Do wyceny gruntu przedmiotowej nieruchomości wybrano podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Biegły przeanalizował rynek nieruchomości drogowych wydzielonych z terenów rolnych i leśnych na terenie powiatu kraśnickiego w okresie dwóch lat poprzedzających datę wyceny. Na tak określonym rynku nie odnotowano wystarczającej ilości transakcji nieruchomościami podobnymi, dlatego zakres badania rynku rozszerzono na rynek regionalny obejmujący gminy województwa [...] . W wyniku analizy rynku drogowego w powiecie [...],[...],[...],[...] oraz w województwie [...] ustalono, iż ceny transakcyjne nieruchomości drogowych wydzielonych z terenów rolnych i leśnych zawierały się w przedziale od ok. 6,00 zł/m2 do 15,00 zł/m2, natomiast do celów wyceny wyłoniono 3 nieruchomości najbardziej podobne z przedziału cenowego od 9,08 zł/m2 do 11,88 zł/m2. Po przeprowadzonej analizie biegły stwierdził stabilizację cen w okresie ich badania, zatem nie aktualizował ich trendem czasowym. Biegły ustalił, że dla rynku najważniejsze znaczenie mają następujące atrybuty wraz z odpowiadającymi wagami: lokalizacja ogólna nieruchomości (waga 50%) oraz położenie szczegółowe i otoczenie (waga 50%). Na str. 17 operatu szacunkowego przedstawiono opis przyjętych cech rynkowych. Następnie opisano transakcje przyjęte do porównania (str. 16 operatu szacunkowego) oraz określono wartość współczynników korygujących i obliczono wartość 1 m2 szacowanego gruntu na kwotę 9,85 zł/m2, co pozwoliło na określenie wartości gruntu przedmiotowej nieruchomości na [...] zł. Wartość składników roślinnych biegły wycenił na [...] zł. Łączna wartość prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] i [...] wyniosła [...] zł. Minister wskazał, że aby dokonać oceny ww. dowodu o wartości nieruchomości należy mieć na uwadze przepisy ugn i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207 poz. 2109, ze zm.), dalej: rozporządzenie. W świetle § 36 ust. 4 rozporządzenia w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Stosownie do § 55 ust. 2 rozporządzenia operat szacunkowy powinien zawierać informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienia toku obliczeń oraz wyniku końcowego. Rozpatrując zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy, w tym w szczególności operat szacunkowy z dnia 18 lipca 2019 r., organ wskazał, że nie zawiera on nieprawidłowości, które uniemożliwiałyby jego wykorzystywanie dla celu ustalenia odszkodowania. Opinia biegłego spełnia wszystkie wymogi formalne określone w rozporządzeniu i opiera się na prawidłowych danych dotyczących przedmiotowej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym ustaleniu poprawek cen nieruchomości wybranych do porównania. Operat szacunkowy, zdaniem organu, nie zawiera wad powodujących naruszenie przepisów ugn oraz rozporządzenia. Niezależnie od powyższego organ wskazał, że zgodnie z art. 75 § 1 Kpa jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Unormowanie to wskazuje na zasadę równej mocy środków dowodowych co oznacza, że w toku postępowania wyjaśniającego organ administracji zobowiązany jest zebrać cały materiał dowodowy aby po jego rozpatrzeniu wydać decyzję administracyjną. Natomiast art. 80 Kpa, wyrażający zasadę swobodnej oceny dowodów, stanowi, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Organ administracji publicznej, nie mając wiadomości specjalnych w danej dziedzinie, obowiązany jest zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii, co wynika z charakteru postępowania administracyjnego (jego inkwizycyjności), który nakłada na organ prawny obowiązek dowodzenia w postępowaniu administracyjnym. Niemniej jednak ten sam organ w przypadku przedłożenia przez stronę operatu szacunkowego wykonanego na jej zlecenie winien poddać go ocenie i w oparciu także o ten dowód rozstrzygnąć prowadzoną sprawę. Organ podał, że tożsame stanowisko przedstawił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 listopada 2010 r.. sygn. akt I OSK 126/10,. Organ wskazał, że mając na uwadze powyższe, nie może pominąć okoliczności, że w toku postępowania przed organem I instancji do akt sprawy został złożony kontroperat sporządzony w dniu 3 stycznia 2020 r. przez rzeczoznawcę majątkowego P. D. (nr uprawnień [...]). Wobec brzmienia art. 7, 77 i 80 Kpa obowiązkiem organu jest ocena przedstawionego przez stronę dowodu. Rzeczoznawca majątkowy P. D. wskazał, że przedmiotowa nieruchomość jest położona w północno - zachodniej części gminy [...] , w miejscowości [...] , w odległości około 2 km od drogi krajowej nr 19. W najbliższym sąsiedztwie znajdują się grunty rolne oraz las. W dalszym sąsiedztwie znajduje się zabudowa zagrodowa oraz droga krajowa nr 19. Zaś w odległości około 200 m w kierunku południowym rozpoczynają się zabudowania wsi [...], a w odległości około 3,5 km w kierunku północnym zabudowania wsi [...]. Badając przeznaczenie planistyczne działek nr [...] i [...] rzeczoznawca majątkowy podał, że na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla ww. działek nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] - załącznik nr 1 do Uchwały Nr 111/25/02 Rady Gminy [...] z dnia 30 grudnia 2002 r., działka nr [...] położona jest na terenach oznaczonych symbolem RP - obszary rolnicze, zaś działka nr [...] położona jest na terenach oznaczonych symbolem RP - obszary rolnicze, łąki i pastwiska. Analiza rynku nieruchomości gruntowych niezabudowanych, dokonana przez rzeczoznawcę majątkowego, wykazała, że ceny nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne są wyższe od cen nieruchomości przeznaczonych pod rolę. Stąd kierując się zasadą korzyści, oszacowanie wartości przedmiotowej nieruchomości oparto na nieruchomościach o przeznaczeniu drogowym. Przy określeniu wartości nieruchomości zastosowano podejście porównawcze, metodę porównywania parami. W wyniku analizy rynku nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne zebrano 16 transakcji, których ceny transakcyjne zawierały się w przedziale od 9,08 zł do 64,00 zł za 1 m2 gruntu. Do porównania przyjęto 8 transakcji. Rzeczoznawca ustalił, że głównymi czynnikami cenotwórczymi są: lokalizacja (waga 54,34%), otoczenie nieruchomości (waga 33,73%) oraz przeznaczenie (waga 11,93%). Rzeczoznawca dokonał charakterystyki przyjętych cech w załączniku nr 1 do operatu. Opis nieruchomości przyjętych do porównania zamieszczono w załączniku nr 1 operatu. Następnie określono na podstawie współczynników korygujących cenę za 1 m2 wycenianej nieruchomości. Wartość 1 gruntu przedmiotowej nieruchomości oszacowano na kwotę [...] zł, co pozwoliło na określenie wartości gruntu wycenianej nieruchomości na kwotę [...] zł. Wartość utraconych pożytków biegły oszacował na [...] zł. Natomiast wartość nasadzeń roślinnych określono na [...] zł. Łącznie wartość przedmiotowej nieruchomości rzeczoznawca majątkowy P. D. określił na [...] zł. Ocena ww. operatu szacunkowego w konfrontacji z brzmieniem przepisów ugn oraz rozporządzenia pozwala stwierdzić, że przedłożony przez strony operat szacunkowy zawiera nieprawidłowości, które uniemożliwiają jego wykorzystywanie dla celu ustalenia wartości działek nr [...] i [...]. Jakkolwiek rzeczoznawca majątkowy P. D. , mając na uwadze iż ceny transakcyjne nieruchomości gruntowych drogowych są wyższe od cen transakcyjnych nieruchomości gruntowych rolnych, określił wartość przedmiotowej nieruchomości według alternatywnego sposobu użytkowania, to uzasadnione wątpliwości wzbudza dobór nieruchomości porównawczych. Z treści art. 4 pkt 16 ugn wynika, że nieruchomością podobną jest nieruchomość porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. W wyroku z dnia 26 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2387/15, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: "aby mówić o nieruchomościach podobnych konieczne jest ustalenie szeregu ich cech, które obiektywnie rzecz ujmując, są w pewnym stopniu tożsame z nieruchomością wycenianą. Do takich cech zaliczyć trzeba przeznaczenie, wielkość, kształt, położenie, uzbrojenie itp. Jest przy tym oczywistym, że w niektórych sytuacjach, ze względu na specyfikę wycenianej nieruchomości, nie wszystkie te cechy muszą być uwzględniane. Ważne jest jednak, aby zachowane było "podobieństwo" nieruchomości, a występujące różnice powinny być poddane korekcie w trakcie wywodu biegłego". Przede wszystkim wskazać należy, iż wątpliwości organu odwoławczego budzi otoczenie oraz położenie nieruchomości przyjętych do porównania. Podobnie jak organ pierwszej instancji, należy wskazać, że większość nieruchomości położona była na terenie miast będących siedzibą powiatu, zaś wyceniana nieruchomość leży w odległości około 12 km od [...], tj. siedziby powiatu. Ponadto otoczenie nieruchomości porównawczych stanowiły głównie tereny zabudowane, zagospodarowane, z zabudową mieszkaniowo - usługową oraz usługową, natomiast otoczenie wycenianej nieruchomości stanowiły tereny rolne, niezabudowane oraz zabudowa zagrodowa. Rzeczoznawca majątkowy P. D. wyraźnie wskazuje, że głównymi cechami rynkowymi, mającymi wpływ na wartość nieruchomości są lokalizacja oraz otoczenie, których wagi łącznie wynoszą 88,07%. Stąd dobór nieruchomości podobnych do wycenianej winien w jak największym stopniu uwzględniać podobieństwo tychże nieruchomości do nieruchomości wycenianej pod względem lokalizacji oraz otoczenia. Trudno natomiast dostrzec decydującą zależność pomiędzy ceną nieruchomości a rangą drogi. Z porównania średnich cen transakcyjnych nieruchomości przeznaczonych pod drogi krajowe i drogi innej kategorii wynika, iż kształtują się na niemal identycznym poziomie - 39,89 zł/m2 i 40,58 zł/m2. Natomiast wszystkie nieruchomości w zbiorze, które przeznaczone były pod drogi krajowe położone były jednocześnie wśród terenów zurbanizowanych, przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową, usługową oraz siedliskową. Podobne relacje zaobserwować można zestawiając transakcje nr 13 i nr 14. Obie nieruchomości zostały bowiem nabyte pod drogi o znaczeniu lokalnym, głównie dla mieszkańców wsi. Transakcja nr 13 osiągnęła cenę 30,00 zł/m2 i położona była w otoczeniu zabudowy mieszkaniowej i siedliskowej. Natomiast transakcja nr 14, - na marginesie wskazać należy, iż obaj rzeczoznawcy uznali ją za podobną do nieruchomości wycenianej i przyjęli do porównań -, osiągnęła cenę 9,08 zł/m2 i położona była wśród gruntów rolnych, a w jej dalszym sąsiedztwie znajdowała się zabudowa siedliskowa rozproszona. Podkreślić należy, iż co prawda organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Powinien jednak dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj. zbadać na przykład, czy został on sporządzony przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy, nie zawiera niejasności, pomyłek czy braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 8 maja 2009 r.. sygn. akt I OSK 695/08, z dnia 10 lipca 2015 r, sygn. akt I OSK 2546/13, z dnia 5 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 1224/13). Tylko w pełni poprawny formalnie operat szacunkowy, a zatem sporządzony w sposób odpowiadający prawu i poddający się weryfikacji, zawierający pełne przedstawienie logicznego rozumowania rzeczoznawcy może stanowić dowód dający podstawę do wydania decyzji administracyjnej. Zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 14 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 236/18; "Podobieństwo nieruchomości przyjętych do wyceny, zdefiniowane w art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami powinno wynikać z zawartego w operacie opisu nieruchomości wycenianej i nieruchomości porównywanych. Ocena wystąpienia bądź niewystąpienia podobieństwa opiera się na weryfikacji cech, którą organ może przeprowadzić także we własnym zakresie (oceniając ustalenia biegłego) nie narażając się na zarzut wkraczania w wiedzę specjalistyczną zastrzeżoną dla biegłego". Lokalizacja oraz otoczenie przedmiotowej nieruchomości zostały wskazane przez rzeczoznawcę majątkowego na stronie 5-6 operatu szacunkowego, zaś opis nieruchomości przyjętych do porównania zawarty jest w załączniku nr 2 do ww. operatu szacunkowego. Zestawienie przedstawionych informacji pozwoliło organowi na zbadanie, czy rzeczoznawca dokonał doboru do porównań nieruchomości, spełniających kryteria ustawowe. W ocenie Ministra, Wojewoda [...] prawidłowo ocenił przedłożony przez stronę operat szacunkowy z dnia 3 stycznia 2020 r., wskazując że nie może on stanowić podstawy określenia wartości przedmiotowej nieruchomości. Przyjęte przez rzeczoznawcę majątkowego P. D. transakcje nieruchomościami nie spełniają warunku podobieństwa określonego w art. 4 pkt 16 ugn, przez co określona na ich podstawie wartość przedmiotowej nieruchomości nie może być uznana za poprawną. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu Minister uznał, że nie zasługują one na uwzględnienie. Skarżący zarzucił, że biegły przyjął do porównania nieruchomości, które nie spełniały wymogu podobieństwa. Jak już zostało wskazane, treść art. 4 pkt 16 ugn wskazuje, że nieruchomością podobną jest nieruchomość porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. W przedmiotowej sprawie biegły dokonał analizy transakcji z rynku gruntów drogowych oraz ustalił cechy rynkowe istotne dla oceny wartości nieruchomości. Rzeczoznawca stwierdził, że ceny transakcyjne na badanym rynku kształtowały się głównie w zależności od lokalizacji ogólnej nieruchomości oraz położenia szczegółowego i otoczenia. Nieruchomości przyjęte do porównania zostały wytypowane zgodnie z przedstawioną przez biegłego analizą rynku i odzwierciedlały charakterystykę cech rynkowych, wpływających na wartość nieruchomości. Biegły na stronie 10 operatu wskazał na wyraźną zależność cen nieruchomości od położenia, w tym usytuowania względem ośrodków miejskich, ich wielkości, a także usytuowania względem istniejących głównych dróg i dostępności komunikacyjnej. Przedstawiona przez biegłego charakterystyka nieruchomości przyjętych do porównania (strona 15 operatu), wskazuje że nieruchomości wybrane przez biegłego są podobne do nieruchomości wycenianej zarówno pod względem ich lokalizacji, tj. są oddalone od miasta powiatowego, oraz ich otoczenia, gdyż są położone w sąsiedztwie terenów rolnych oraz luźnej zabudowy zagrodowej tak jak działki nr [...] i [...] . Na tej podstawie uznać należy, że biegły prawidłowo uzasadnił wybór nieruchomości, które tworzą zbiór transakcji porównawczych oraz prawidłowo określił cechy różniące nieruchomości. Bezzasadny jest zarzut przyjęcia do porównania przez biegłego transakcji nieprzeznaczonych pod drogi. Skarżący wskazali, że trzy transakcje nieruchomościami dotyczą gruntów o przeznaczeniu innym niż drogowe, tj. transakcja z dnia 21 grudnia 2017 r. dotyczy gruntu o przeznaczeniu pod łąki, transakcja z dnia 5 lipca 2017 r. dotyczy gruntu przeznaczonego pod rezerwę pod zabudowę zagrodową, zaś transakcja z dnia 6 kwietnia 2017 r. dotyczy pola uprawnego. Zdaniem odwołujących nieruchomości tych nie sposób uznać za podobne do nieruchomości wycenianej, zgodnie z zasadą korzyści, gdyż transakcje te dotyczą gruntów o przeznaczeniu pod pastwiska lub zabudowę zagrodową, a nie pod drogi. W tym miejscu należy przywołać wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 2016 r., sygn. akt: I OSK 1843/14, zgodnie z którym: "Pojęcie "ceny transakcyjne nieruchomości drogowych" powinno być interpretowane szeroko uwzględniając w procesie wyceny zarówno ceny transakcyjne nieruchomości przeznaczonych na cele drogowe w dokumentach planistycznych, jak też ceny nieruchomości, których charakter drogowy wynika z faktycznego sposobu użytkowania nieruchomości". Biegła na stronie 10 operatu szacunkowego wskazała, że analizą objęto rynek obrotu nieruchomościami gruntowymi niezabudowanymi przeznaczonymi pod drogi publiczne, wydzielonymi z terenów rolnych, łąk i pastwisk oraz gruntów leśnych. Mając zatem na względzie ww. przywołaną definicję, uznać należy, że biegła prawidłowo przyjęła, że cel nabycia niewątpliwie w sposób znaczący kształtuje poziom ceny transakcyjnej, co powoduje, że w zbiorze cen porównawczych można uwzględniać również ceny transakcyjne nieruchomości nabywanych w celu realizacji inwestycji drogowych. Ponadto odwołujący powołali się na przeznaczenie nieruchomości o cenie transakcyjnej 11,88 zł/m2, z obrębu [...] , które odbiega od przeznaczenia rolnego pozostałych nieruchomości porównawczych. Ww. nieruchomość w dokumentach planistycznych przeznaczona jest pod rezerwy zabudowy zagrodowej. Jednakże zgodnie z art. 46 ustawy Kodeks Cywilny z dnia [...] kwietnia 1964 r. (Dz.U. 6 z 2019 r. poz. 1495), nieruchomościami rolnymi (gruntami rolnymi) są nieruchomości, które są lub mogą być wykorzystywane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej, nie wyłączając produkcji ogrodniczej, sadowniczej i rybnej. W judykaturze zauważa się. że istnienie różnego rodzaju budynków i budowli nie zmienia charakteru nieruchomości - nadal jest to nieruchomość rolna. Tytułem przykładu Minister powtórzył za Naczelnym Sądem Administracyjnym we Wrocławiu zawartym w wyroku z dnia 3 września 2003 r. (II SA/WR 2243/00, Legalis), że: "budowa zagrody rolnej nie zmienia przeznaczenia gruntów pod budynkami oraz urządzeniami i grunty takie nie tracą charakteru gruntu rolnego". Biorąc powyższe pod uwagę, zdaniem Ministra, przyjęcie przez biegłą nieruchomości o przeznaczeniu zagrodowym nie wyklucza jej z grona nieruchomości rolnych, która tak jak nieruchomość wyceniana, została przeznaczona pod inwestycje drogową. Minister nie zgodził się ze skarżącym także w kwestii niezasadnego odrzucenia jako dowodu w sprawie operatu szacunkowego sporządzonego dla innej nieruchomości. Minister podkreślił, że kwestie dotyczące wyceny nieruchomości na potrzeby odrębnego postępowania nie są dowodem świadczącym o wadliwości wyceny przedmiotowej nieruchomości. Operat szacunkowy stanowi bowiem opracowanie na temat wartości rynkowej nieruchomości o dużym stopniu zindywidualizowania, uwzględniające cechy właściwe dla tej konkretnej nieruchomości (stan prawny, sposób zagospodarowania, przeznaczenie planistyczne), które wpływają na jej wartość, stąd też ceny działek, nawet położonych obok siebie, mogą zupełnie od siebie odbiegać. Wobec powyższego nie jest możliwe podważenie ustaleń poczynionych na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego dla konkretnej nieruchomości w oparciu o wycenę przeprowadzoną dla innej nieruchomości. W ocenie Ministra fakt przedstawienia przez skarżącego innego operatu szacunkowego, w którym także przeprowadzono analizę rynku nieruchomości drogowych na terenie województwa [...] nie może podważyć prawidłowości przeprowadzonej przez biegłego analizy rynku nieruchomości drogowych w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości. Odnosząc się natomiast do zarzutu braku przeprowadzenia rozprawy administracyjnej przez organ I instancji Minister stwierdził, że obowiązujące przepisy specustawy drogowej nie przewidują obligatoryjnego przeprowadzenia rozprawy administracyjnej w postępowaniu odszkodowawczym. Podobnie z treści art. 89 Kpa wynika, że organ administracji publicznej przeprowadzi, z urzędu lub na wniosek strony, w toku postępowania rozprawę, w każdym przypadku, gdy zapewni to przyspieszenie lub uproszczenie postępowania lub gdy wymaga tego przepis prawa, organ powinien przeprowadzić rozprawę, gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron oraz gdy jest to potrzebne dla wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin. Minister wskazał, że organ administracji publicznej przeprowadza postępowanie wyjaśniające poza rozprawą, w każdym przypadku gdy nie zachodzi żadna z przesłanek wymienionych w powyżej przytoczonym art. 89 Kpa. W spawach dotyczących ustalenia odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości, ustawodawca w przepisach prawa regulujących tą kwestię nie przewidział obowiązku przeprowadzenia rozprawy. W odniesieniu natomiast do obowiązku przeprowadzenia rozprawy gdy zapewni to przyspieszenie lub uproszczenie postępowania wskazać należy, że kwestia ta należy do oceny organu przed którym toczy się postępowanie. Odwołujący wskazał na odmowę stronie wglądu do akt sprawy za pośrednictwem systemu teleinformatycznego, pomimo posiadania przez pełnomocnika strony profilu zaufanego ePUAP. Odnosząc się to tego zarzutu Minister wyjaśnił, że przedmiotowa sprawa nie była prowadzona w sposób elektroniczny, zaś akta sprawy prowadzone były w formie papierowej. Wojewoda [...] zawiadomieniem z dnia 13 marca 2019 r. poinformował strony niniejszego postępowania, iż mogą się one zapoznać z aktami sprawy w siedzibie [...] Urzędu Wojewódzkiego. Zatem organ wojewódzki zapewnił stronom czynny udział w prowadzonym postępowaniu. Fakt, że skarżący nie skorzystał z tego uprawnienia i nie zapoznał się z aktami sprawy w siedzibie [...] Urzędu Wojewódzkiego nie warunkuje, w ocenie Ministra, naruszenia art. 10 § 1 Kpa. Dokonując oceny zarzutu naruszenia art. 10 Kpa organ stwierdził, że w żaden sposób nie można uznać za skutecznie podważającą, ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Uchybienie art. 10 § 1 Kpa może stanowić podstawę uchylenia decyzji jedynie wówczas, gdy wykaże się, że naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Innymi słowy, strona musi wykazać, że gdyby do takiego uchybienia nie doszło, wynik sprawy byłby odmienny. Okoliczności niniejszej sprawy wskazują na to, że uczyniono zadość dyspozycji art. 10 § 1 Kpa (co wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego), a nawet gdyby udostępniono zgromadzony materiał dowodowy jak tego żądał pełnomocnik skarżącej za pośrednictwem platformy ePUAP nie mogło doprowadzić do odmiennego rozstrzygnięcia sprawy. Odnośnie zarzutu dotyczącego naruszenia art. 7, art. 8, art. 75. art. 80, art. 89 § 2 Kpa organ podkreślił, że dowody zostały zebrane przez organ I instancji przy wszechstronnym rozważeniu całokształtu materiału dowodowego, zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący, a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści, a organ odwoławczy nie doszukał się nieprawidłowości w działaniach podejmowanych w przedmiotowej sprawie przez organ wojewódzki. W ocenie organu, sporządzony dla potrzeb niniejszej sprawy operat szacunkowy rzeczoznawcy majątkowego S. R. jest prawidłowy. Organ dokonał jego analizy i poddał ocenie z poszanowaniem zasady swobodnej oceny dowodów, nie znajdując przy tym podstaw do zanegowania wartości dowodowej ww. opinii. Natomiast opinia P. D. , zdaniem organu, poddana tej samej ocenie, wykazuje szereg omówionych wyżej nieścisłości dotyczących nieprawidłowo dobranego materiału porównawczego i nie może stanowić wiarygodnego dowodu o wartości nieruchomości, a tym bardziej podważyć wiarygodności opinii sporządzonej na zlecenie Wojewody [...] . Organ wskazał, że po dokonaniu analizy akt sprawy, nie miał podstaw do uznania, że postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania zostało przeprowadzone nieprawidłowo.