Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.) Sędziowie WSA Dorota Apostolidis WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Protokolant starszy referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lutego 2017 r. sprawy ze skargi Powiatu S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej oddala skargę. Sygn. akt I SA/Wa 1748/16 POSTANOWIENIE Dnia 9 lutego 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.) Sędziowie WSA Dorota Apostolidis WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Protokolant starszy referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lutego 2017 r. wniosku uczestników postępowania I. D., T. B. i M. B. o uchylenie postanowienia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] wstrzymującego wykonanie decyzji w sprawie ze skargi Powiatu S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej postanawia: odmówić uchylenia postanowienia.
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2016 r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpoznaniu odwołania Powiatu S. od części decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w zakresie dotyczącym nie podpadania działek nr [...] położonych we wsi [...] gm. [...] pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 wrześniu 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji w zaskarżonej części.
Decyzja Ministra została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Pismem z dnia 21 czerwca 2011 r. I. D., T. B. i M. B. wnieśli o wydanie decyzji stwierdzającej, że zespół pałacowo-parkowy, położony w miejscowości [...], gmina [...], powiat [...], nie podpadał pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Wnioskodawcy podnieśli, że są spadkobiercami R. i S. małżonków B., którzy w Iwh [...] gminy kat. [...] byli ujawnieni jako właściciele majątku. Wskazali, że zespół pałacowo-parkowy majątku [...] składał się z działek nr [...] i został przejęty z naruszeniem prawa albowiem był nieprzydatny do produkcji i na cele reformy rolnej a także nie pozostawał w związku funkcjonalnym z częścią gospodarczą majątku. Zaspokajał tylko potrzeby mieszkaniowe i rekreacyjne ziemiaństwa.
Decyzją z [...] grudnia 2013 r. nr [...] Wojewoda [...] uwzględnił wniosek w części. Stwierdził, że działki nr [...] (licząca [...] ha), nr [...] (licząca [...] ha), nr [...] (licząca [...] ha), nr [...] (licząca [...] ha), nr [...] (licząca [...] ha), położone we wsi [...], gm. [...] stanowiły zespół pałacowo-parkowy i nie podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu rolnego. Natomiast działki nr [...] podlegały reformie rolnej.
Powiat S. złożył odwołanie od części decyzji Wojewody [...], orzekającej niepodpadanie nieruchomości pod reformę rolną tj. w zakresie dotyczącym działek nr [...] oraz nr [...]. Wniósł o uchylenie decyzji w tej części i stwierdzenie podpadania obu tych działek pod reformę rolną, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] września 2016 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w zaskarżonej przez Powiat [...] części. W uzasadnieniu decyzji Minister wskazał, że przedmiotem postępowania odwoławczego była ocena czy działki nr [...] wchodzące w skład zespołu pałacowo-parkowego majątku [...] podpadały pod reformę rolną. Minister zgodził się z Wojewodą [...], że ww. działki wchodziły w kompleks zespołu pałacowo-parkowego nieruchomości ziemskiej [...], który nie był przydatny rolniczo i nie był też w związku funkcjonalnym z częścią rolną majątku. W konsekwencji, prawidłowo organ pierwszej instancji wyłączył je spod przejęcia na cele reformy rolnej. Organ odwoławczy wskazał, że reforma rolna objęła nieruchomości ziemskie (przydatne do produkcji rolnej) i grunty pozbawione cech rolnych, ale konieczne do korzystania z części rolnej (będące z nią w związku funkcjonalnym). Chodzi o grunty niezbędne lub ułatwiające produkcję rolną, których istnienie było wzajemnie uwarunkowane prowadzeniem takiej produkcji, np. rządcówki, kolonie robotników rolnych. Natomiast dwory i parki zasadniczo nie podlegały przejęciu na reformę rolną, bo zwykle nie miały cech rolnych, chyba że wyjątkowo były w związku funkcjonalnym z gospodarczą częścią majątku (np. lokowały centrum zarządu majątkiem). Skoro więc nacjonalizacji na reformę rolną podlegały tylko grunty rolne, to art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu rolnego nie obejmuje części pozarolnej majątku. Ponadto Minister nie zgodził się z odwołującym, że majątek [...] "stanowił jednolitą całość", i "nie wolno wyjąć spod przejęcia części majątku, która nie była użytkowane rolniczo". Zdaniem Ministra działki nr [...] były bez wątpienia nieprzydatne rolniczo. Wynika to m.in. ze stylizacji pałacu i przeznaczenia pomieszczeń, które nie nadawały się do prowadzenia produkcji rolnej. Taras, ciąg kolumn korynckich, ryzality, pilastry, łuki w oknach i nawet w piwnicach świadczą o reprezentacyjnych cechach pałacu. Eksponują splendor i pozycję właścicieli, a wykluczają gospodarcze funkcje pałacu. Także wyposażenie pałacu przekonuje, że nie była tam prowadzona produkcja rolna, ani biuro (kantor) do zarządzania, czy administrowania majątkiem. Spis mebli w majątku [...] obejmował bowiem m.in.: 16 krzeseł, patefon, 2 stoły, 4 szafki nocne, zegar, fortepian, kredens, 2 biurka, umywalkę i 2 wanny. Urządzenie parku potwierdza ozdobny i wypoczynkowy charakter zespołu, pozbawiony cech rolnych. Gazon, aleja lipowa wiodąca od bramy przed pałac, układ kwiatowy, szpalery kasztanowe, polany, sadzawka z wyspą, potok z mostkiem były typowo reprezentacyjne. Urozmaicony starodrzew, tj. świerki, graby, brzozy, topole, kasztany, dęby i sosny amerykańskie eksponował rekreacyjny charakter i walory estetyczne parku, a wykluczał funkcje rolne. Dalej organ odwoławczy stwierdził, że pałac w [...] reprezentował typ budowli klasycystycznej z 1 poł. XIX w., z reliktami wcześniejszego dworu zapewne z 2 poł. XVII w. Wkomponowany w park o dużych walorach kompozycyjnych i dendrologicznych. Dlatego Wojewódzki Konserwator Zabytków w [...] Wydział Kultury i Sztuki, decyzją z [...] grudnia 1980 r. wpisał pałac, wozownię, stajnię i park do rejestru zabytków. Objęcie obiektów ochroną konserwatora zabytków świadczy o ich funkcji pozakomercyjnej i nieprzydatności na cele reformy rolnej. Zdaniem Ministra, Wojewoda [...] trafnie uznał, że działki pozarolne nie pozostawały w związku funkcjonalnym z częścią rolną majątku [...]. Zespół pałacowo-parkowy nie był bowiem niezbędny do funkcjonowania części rolnej majątku, a produkcja rolna nie uzasadniała urządzenia zespołu pałacowo-parkowego na wnioskowanych działkach. Przede wszystkim, właściciele pałacu zatrudniali zarządcę i buchaltera. Wynika to z "oświadczenia o stanie majątkowym gospodarstwa rolnego", z 1 września 1944 r. Układ obiektów i przeznaczenie pomieszczeń w pałacu wykluczają zaś, aby osoby zarządzające majątkiem [...] urzędowały w parku lub którymkolwiek budynku położonym na wnioskowanych działkach. Tak też zeznały B. P. i A. S. Skoro zaś centrum zarządzania majątkiem znajdowało się poza zespołem pałacowo-parkowym, to wnioskowane działki nie przyczyniały się do prowadzenia majątku i nie pozostawały w związku funkcjonalnym z jego częścią rolną. Rozdzielność funkcji mieszkalno-reprezentacyjnych części pałacowo-parkowej i funkcji gospodarczych części rolnej była też uwidoczniona poprzez oddzielenie obu części majątku przeszkodami naturalnymi i wyodrębnienie geodezyjne (ewidencyjne). Fizyczne wydzielenie zespołu parkowego referuje decyzja o wpisaniu dobra kultury do rejestru zabytków. Część pałacowa była wkomponowana w park, zamknięta potokiem [...], rzeczką [...], drogą i szpalerem drzew. Wbrew tezom odwołania, wydzielenie fizyczne zespołu parkowego (oddzielenie przeszkodami naturalnymi) zerwało jego związek funkcjonalny z częścią rolną majątku. Wnioskowany obszar obecnych działek nr [...] i nr [...] stanowił też osobne parcele, ujęte w Iwh [...] gminy katastralnej [...], tj. był wyodrębniony geodezyjnie, prawnie. Wynika to z adnotacji geodety M. N. na mapach z 9 października 2008 r. To właśnie osobne parcele budowlane nr [...] i parcele gruntowe nr [...] zostały przejęte od R. i S. małżonków B. Tymczasem dla zerwania związku funkcjonalnego wystarcza wyodrębnienie geodezyjne (ewidencyjne) zespołu pałacowo-parkowego. Z kolei objęcie całego majątku [...] jedną księgą gruntową nie przesądza o podpadaniu zespołu pałacowo-parkowego na cele reformy rolnej. Istotna jest bowiem tożsamość właściciela i przeznaczenie rolne poszczególnych gruntów, a nie liczba ksiąg wieczystych, założonych dla nieruchomości. Kryterium funkcjonalno-podmiotowe jest obiektywne. Natomiast wspólność księgi wieczystej nie oznacza podpadania całej nieruchomości na reformę rolną, podobnie jak wielość ksiąg wieczystych nie kreuje kilku nieruchomości i nie wyłącza ich spod przejęcia. Dlatego bezskuteczny jest zarzut odwołania, że cały majątek [...] był objęty jedną księgą gruntową. W ocenie Ministra, chybiona jest też teza odwołania, że zespół pałacowo-parkowy pozostawał w związku organizacyjnym z produkcyjną częścią majątku [...], gdyż "stanowił centrum zarządzania całą ogromną posiadłością", "właściciel nie wyzbył się wszystkich władczych kompetencji w stosunku do swojego majątku ziemskiego", lecz "miał głos decydujący". Z oświadczenia o stanie majątkowym gospodarstwa rolnego z 1 września 1944 r. i odwołania wynika, że właściciele zatrudniali rządcę i buchaltera, którzy mieszkali poza częścią parkową (poza wnioskowanymi działkami). Właściciele powierzyli więc prowadzenie majątku [...] wysoko wykwalifikowanym administratorom. Ziemianie zwyczajowo nie trudzili się bieżącym zarządem dobrami, a zwłaszcza S. B., który miał wykształcenie techniczne i zajmował się wynalazczością. Zespół pałacowo-parkowy nie był więc w związku organizacyjnym z częścią produkcyjną majątku [...], skoro części rolnej nie nadzorowali właściciele, tylko rządca, który mieszkał poza pałacem. Natomiast sama bliskość części rolnej (powiązanie terytorialne) nie uzasadnia związku funkcjonalnego wnioskowanych działek z częścią rolną majątku [...]. Już choćby z przyczyn komunikacyjnych i historycznych, siedziby ziemian przeważnie były nieodległe od ich gospodarstw rolnych, stanowiących zwykle ich dobra rodowe. Błędna jest zaś teza odwołania, że "integralnym składnikiem nieruchomości ziemskiej jest dwór, pałac, zabudowania gospodarcze, park etc." Przeciwnie, ziemianin mógł mieć kilka nieruchomości, siedzibę miał zwykle w swym majątku rodowym, a inne folwarki (pozbawione zespołu pałacowo-parkowego) miały właśnie charakter ściśle produkcyjny i w całości podpadały na cele reformy rolnej. Zespół pałacowo-parkowy nie był więc koniecznym, ani integralnym elementem nieruchomości ziemskiej, lecz raczej jej obciążeniem ekonomicznym, nieprzydatnym do produkcji rolnej, dlatego zasadniczo podlegał wyłączeniu spod reformy rolnej. Następnie organ odwoławczy stwierdził, że bezskuteczne są także zarzuty, zawarte w uzupełnieniu odwołania, stwierdzające, iż stan faktyczny sprawy został ustalony z naruszeniem procedury, albowiem Powiat S. nie został poinformowany o wszczęciu postępowania, a Wojewoda [...] pominął istotne dokumenty i zeznania świadków. Wprawdzie organ pierwszej instancji nie skierował osobnego pisma o wszczęciu postępowania, jednak 6 listopada 2013 r. zawiadomił strony o możliwości wypowiedzenia się w sprawie. Aż do wydania decyzji z [...] grudnia 2013 r. Powiat S. nie wnosił o przeprowadzenie dowodów z dokumentów lub zeznań świadków. Tymczasem organ pierwszej instancji szukał świadków, bezskutecznie zwracając się do Instytutu Pamięci Narodowej Oddział w [...] i do Burmistrza S. Skoro więc odwołujący się wiedział o sprawie i nie wskazał konkretnych środków dowodowych, których przeprowadzenia byłby pozbawiony, to nie można uznać, w ocenie Ministra, że został pozbawiony udziału w sprawie. Ponadto Minister podniósł, że w trybie z § 5 rozporządzenia rolnego bada się tylko stan na 13 września 1944 r., stąd nieistotne jest późniejsze użycie pałacu na ośrodki zdrowia (szpital, sanatorium przeciwgruźlicze). Kryterium przydatności rolnej na 13 września 1944 r. jest niezależne od wszelkich późniejszych zdarzeń, nie ma znaczenia, czy po 1944 r. realizowano tam cel rolny, czy pozarolny. Chodzi tylko o to, czy grunt potencjalnie nadawał się na cele rolne niezależnie, czy istotnie zostały tam osiągnięte cele reformy rolnej lub ważne cele publiczne. Dlatego to, że obecnie na wnioskowanych działkach funkcjonuje dom dziecka nie jest okolicznością rozstrzygającą w tej sprawie. Ocena, czy wnioskowane działki podpadały pod dekret rolny dotyczy bowiem ich przydatności rolnej na dzień 13 września 1944 r., a nie stanu obecnego. Wyłączenie nieruchomości spod przejęcia na reformę rolną odnosi się do stanu historycznego i zasadności jej przejęcia przez Skarb Państwa, więc nie musi mieć bezpośredniego przełożenia na fizyczny zwrot budynku dawnego pałacu przez Powiat S. i Dom Dziecka w [...]. Także znaczne nakłady na remont i adaptację pałacu na dom dziecka nie wpływają na wynik tej sprawy. Skoro więc działki nr [...] i nr [...], nie nadawały się na cele rolne, gdyż w dniu 13 września 1944 r. znajdował się tam zespół pałacowo-parkowy majątku [...], który pełnił wyłącznie funkcje mieszkalno-reprezentacyjne, to Wojewoda [...] zasadnie wyłączył obie wnioskowane działki spod przejęcia na reformę rolną, dlatego zaskarżoną część decyzji należało utrzymać w mocy. Na poparcie swojego stanowiska Minister przytoczył liczne przykłady orzecznictwa sądów administracyjnych.