Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Miernik Sędziowie: sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik(spr.) sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant referent stażysta Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 listopada 2013 r. sprawy ze skargi Gminy B. na decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...] Minister Administracji i Cyfryzacji po rozpatrzeniu wniosku Wójta Gminy B. o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1991 r., nr [...] sprostowanej postanowieniem Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1992 r., nr [...] - utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji
Decyzja Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] kwietnia 2013 r. została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy.
Wojewoda [...] ww. decyzją z dnia [...] stycznia 1991 r., sprostowaną postanowieniem Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1992 r., działając na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm.) potwierdził nabycie z mocy prawa przez Gminę B. własności szeregu nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów, obręb P.
Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji komunalizacyjnej w części dotyczącej działki aktualnie oznaczonej nr [...] położonej w obrębie P. wystąpiła G. We wniosku wskazano, że na skomunalizowanej działce nr [...], zgodnie z kartą inwentaryzacyjną nieruchomości znajdowały się budynek szkoły, budynek gospodarczy, studnia, ogrodzenie. W 1996 r. dokonano podziału działki nr [...] na działki nr [...]. Działka nr [...] została zbyta przez Gminę B. na rzecz osób fizycznych w 1997 r. na podstawie aktu notarialnego. Działka nr [...] jest własnością Gminy B. We wniosku wyjaśniono także, iż Wojewoda [...] wydając decyzję z dnia [...] stycznia 1991 r. nie uwzględnił faktu, że w obrębie działki znajdował się zrealizowany w latach 70-tych ubiegłego wieku ogólnodostępny parking służący obsłudze ruchu odbywającego się przyległą do działki drogą krajową (aktualnie DK 19). Ponadto, wnioskodawca wskazał na przepis art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji komunalizacyjnej, zgodnie z którym Minister Komunikacji wykonywał zadania naczelnego organu administracji państwowej w zakresie dróg publicznych przy pomocy G.
Decyzją Nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...], Minister Administracji i Cyfryzacji stwierdził nieważność ww. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1991 r., sprostowanej postanowieniem Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1992 r., w części dot. działki aktualnie oznaczonej nr [...].
Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją wystąpił Wójt Gminy B., w wyniku którego Minister Administracji i Cyfryzacji decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję.
Organ odwoławczy stwierdził, że przedmiotowe postępowanie prowadzone jest w trybie nadzwyczajnym, którego celem nie jest merytoryczne rozstrzygniecie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji pod kątem ewentualnego wystąpienia wad kwalifikowanych wymienionych enumeratywnie w art. 156 § 1 pkt 1 - 7 k.p.a., przy czym rozpoznając sprawę w omawianym trybie, organ orzekający bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji objętej wnioskiem. Dalej Minister wskazał, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1991 r., sprostowanej postanowieniem tego organu z dnia [...] lipca 1992 r., stanowił art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...). Z brzmienia tego przepisu wynika, że mienie gminne w rozumieniu przepisu, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 1, staje się z dniem wejścia w życie ustawy o samorządzie terytorialnym z mocy prawa mieniem gminy, na której obszarze jest położone. Przepis art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy Przepisy wprowadzające (...) odsyła z kolei do art. 98 ustawy z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych (Dz. U. z 1975 r. Nr 26, poz. 139), zgodnie z którym m.in. wszystkie przysługujące mieszkańcom wsi prawa własności, użytkowania lub inne prawa rzeczowe i majątkowe pozostają nienaruszone oraz dotychczasowe mienie gromadzkie staje się mieniem gminnym. Definicję mienia gromadzkiego zawiera przepis § 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 listopada 1962 r. w sprawie zarządu mieniem gromadzkim oraz trybu jego zbywania (Dz. U. Nr 64, poz. 303). W przepisie tym wyjaśniono, że przez użyte w niniejszym rozporządzeniu określenie mienie gromadzkie - rozumieć należy mienie, które do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 25 września 1954 r. o reformie podziału administracyjnego wsi i powołaniu gromadzkich rad narodowych (Dz. U. Nr 43, poz. 191) stanowiło majątek dawnych gromad jako majątek gromadzki, dobro gromady oraz inne prawa majątkowe. W konsekwencji, w ocenie organu, należało ustalić, czy działka aktualnie oznaczona numerem [...] była mieniem gromadzki (gminnym) na dzień wydawania decyzji komunalizacyjnej. W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy (za organem pierwszej instancji) stwierdził, że Wojewoda [...] dokonując komunalizacji nieruchomości nie zgromadził dokumentów świadczących o stanowieniu przez działkę nr [...] mienia gminnego, co pozwoliłoby na dokonanie komunalizacji w trybie art. 7 ust. 1 z dnia 10 maja 1990 r. Minister wyjaśnił, że ze zgromadzonego materiału wynika, iż na działce aktualnie oznaczonej nr [...] istnieje parking wybudowany w latach 70-tych ubiegłego wieku. Na powyższe wskazuje stan faktyczny ujawniony w ewidencji gruntów oraz mapa zasadnicza świadcząca o stanie zainwestowania terenu, założona w 1997 r. (mapa stanowiąca załącznik nr 3 do pisma z dnia 21 listopada 2011 r.). Fakt istnienia parkingu jako środka trwałego majątku byłej D. potwierdzają załączniki do pisma z dnia 21 listopada 2011 r., m.in. protokół Nr [...] czy mapa wywiadu w terenie z 1980 r. Następnie, organ odwoławczy wskazał na przepis art. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60 ze zm.), zgodnie z którym droga lub pas drogowy to wydzielony pas terenu, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów oraz do ruchu pieszych, wraz z leżącymi w jego ciągu obiektami inżynierskimi, placami, zatokami postojowymi oraz znajdującymi się w wydzielonym pasie terenu chodnikami, ścieżkami rowerowymi, drogami zbiorczymi, drzewami i krzewami oraz urządzeniami technicznymi związanymi z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu. Z zebranej dokumentacji wynika, że działka aktualnie oznaczona nr [...], w dniu komunalizacji stanowiła parking będący fragmentem drogi krajowej nr [...], która była ujęta w uchwale nr 192 Rady Ministrów z dnia 2 grudnia 1985 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg krajowych (M.P. z 1986 r. Nr 3, poz. 16). Aktualnie ww. droga jest drogą krajową o tym samym numerze. Minister wyjaśnił, że zgodnie z art. 22 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w dniu 27 maja 1990 r. zarząd nad drogami wojewódzkimi i krajowymi należał do terenowych organów administracji państwowej o właściwości szczególnej stopnia wojewódzkiego. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 grudnia 1998 r., sygn. akt I SA 2108/97, zarząd ten nie miał cech zarządu w rozumieniu ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. Zatem, jak stwierdził organ odwoławczy, skoro działka oznaczona obecnie nr [...] stanowiła w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. fragment drogi krajowej nr [...], nie mogła być skomunalizowana Niewystarczające przeprowadzenie przez wojewodę postępowania wyjaśniającego w sprawie skutkowało rażącym naruszeniem prawa art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...) poprzez skomunalizowanie nieruchomości przy braku dowodów wskazujących na stanowienie przez nią mienia gminnego. Jak wynika bowiem ze zgromadzonego materiału, w dniu 27 maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość służyła wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej. Odnosząc się zaś do kwestii nieodwracalnych skutków prawnych mających według wnioskodawcy miejsce w przedmiotowej sprawie Minister wyjaśnił, że rzecz osób fizycznych zbyto działkę aktualnie oznaczoną nr [...], czyli część nieruchomości, której nie dotyczy zaskarżona decyzja Ministra Administracji i Cyfryzacji. W konsekwencji, zdaniem Ministra, Wojewoda [...] wydając decyzję z dnia [...] lipca 1992 r. w zakresie działki aktualnie oznaczonej nr [...], dopuścił się rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., którego skutkiem jest wyeliminowanie ww. decyzji z obiegu prawnego w tej części.