Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Sawa (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu [...] S.A. z siedzibą w [...] od decyzji Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntu 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii na rzecz [...] S.A. z siedzibą w [...] kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Decyzją z [...] maja 2021 Nr [...] Minister Rozwoju, Pracy i Technologii ( Minister/organ) po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta [...] uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2014 r., znak: [...] stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Przedsiębiorstwo [...] prawa użytkowania wieczystego gruntu Skarbu Państwa, położonego w [...], obręb [...], oznaczonego jako działki: nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, zapisanymi w księdze wieczystej nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Wojewoda [...], działając na podstawie art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. z 1998 r. Nr 23, poz. 120 ze zm.), decyzją z dnia [...] maja 2014 r., znak: [...] stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Przedsiębiorstwo [...] (poprzednik prawny Przedsiębiorstwa [...] w [...] sp. z o. o. w likwidacji) prawa użytkowania wieczystego gruntu Skarbu Państwa, położonego w [...], obręb [...], oznaczonego jako działki: nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, zapisanymi w księdze wieczystej nr [...]. Pismem z dnia [...] maja 2014 r. Prezydent Miasta [...] wniósł odwołanie od ww. decyzji Wojewody [...] z [...] maja 2014 r., znak: [...]. W uzasadnieniu odwołania podniesiono zarzut naruszenia przepisów: § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu poprzez błędne przyjęcie, że działki nr [...] i nr [...] ark. m. [...] obr. [...], na dzień 5 grudnia 1990 r. były w zarządzie i użytkowaniu Przedsiębiorstwa [...], art. 5 ust. 1 ustawy z dnia10 maja 1990r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 1990 r. Nr 32, poz. 191), poprzez nie zbadanie, czy działki nr [...] i nr [...], ark. m. [...], obr. [...], podlegały komunalizacji z mocy prawa. Zarzucono również, iż poprzez błędną ocenę materiału dowodowego naruszono art.7 i art. 77 § 1 Kpa. Jednocześnie w odwołaniu tym poinformowano, iż Miasto [...] pismem z dnia [...] kwietnia 2014 r. złożyło wniosek do Wojewody [...] o skomunalizowanie, w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, ww. działek nr [...] i nr [...], położonych w [...], w obrębie [...]. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2015 r., znak: [...] Minister Infrastruktury i Rozwoju zawiesił z urzędu postępowanie odwoławcze od ww. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2014 r., znak [...] do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia postępowania w sprawie komunalizacji ww. nieruchomości położonej w [...], obręb [...], oznaczonej jako działki: nr [...] i nr [...]. Postanowieniem z dnia [...] maja 2021 r., znak: [...] Minister Rozwoju, Pracy i Technologii podjął postępowanie odwoławcze od ww. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2014 r., znak [...]. Po rozpatrzeniu odwołania i zbadaniu akt sprawy Minister Rozwoju, Pracy i Technologii stwierdził, że w przedmiotowej sprawie, w związku ze złożonym odwołaniem Prezydenta Miasta [...], organ bada prawidłowość stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Przedsiębiorstwo [...] prawa użytkowania wieczystego gruntu Skarbu Państwa, położonego w [...], obręb [...], oznaczonego jako działki: nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, zapisanymi w księdze wieczystej nr [...]. Zgodnie z art. 200 ust. 1 ww. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub gminy, będące w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych i komunalnych osób prawnych oraz Banku [...] stają się z tym dniem z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego, a budynki, inne urządzenia i lokale znajdujące się na tych gruntach stają się własnością tych osób. Organ podniósł, że decyzja uwłaszczeniowa ma charakter decyzji deklaratoryjnej i odnosi się do stanu istniejącego w dniu 5 grudnia 1990 r. W myśl art. 200 ust. 4 tej ustawy, uwłaszczenie nie może naruszać praw osób trzecich. Organ I instancji rozpoznając wniosek spółki Przedsiębiorstwa [...] w [...] sp. z o. o. w likwidacji ustalił, że grunt oznaczony jako działki nr [...] i nr [...] w dniu 5 grudnia 1990 r. oraz w dacie wydania zaskarżonej decyzji stanowiła własność Skarbu Państwa, co zostało stwierdzone przez organ I instancji na podstawie odpisu księgi wieczystej nr [...]. Z aktualnej treści ww. księgi wieczystej nr [...] wynika, iż prawo własności jest wpisane na rzecz Skarbu Państwa na podstawie m. in. postanowienia Sądu Powiatowego dla Miasta [...] z dnia [...] lutego 1969 r. sygn. akt II Ns [...], postanowienia Sądu Powiatowego dla Miasta [...] z dnia [...] lutego 1969 r. sygn. akt II Ns [...] oraz umowy sprzedaży z dnia [...] czerwca 1969 r. W ocenie Ministra okoliczności powyższe nie budzą wątpliwości i nie zostały zakwestionowane przez skarżącego. Minister wskazał także, że organ I instancji ustalił, iż na podstawie zarządzenia nr [...] Ministra Komunikacji z dnia [...] lutego 1983 r. utworzone zostało Przedsiębiorstwo "[...]" z siedzibą w [...], które, jak w wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, było następcą prawnym Przedsiębiorstwa [...]. Minister wskazał, że w aktach sprawy brak jest ww. zarządzenia nr [...] Ministra Komunikacji z dnia [...] lutego 1983 r. Podał, że ustalono również, iż zgodnie z zarządzeniem nr [...] Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia [...] czerwca 1990 r. w sprawie utworzenia przedsiębiorstwa pod nazwą "[...]" w [...], z dniem [...] lipca 1990 r. utworzone zostało - w wyniku podziału m. in. przedsiębiorstwa państwowego "[...]" z siedzibą w [...] - przedsiębiorstwo państwowe pod nazwą "[...]" w [...]. Natomiast na mocy aktu komercjalizacji przedsiębiorstwa państwowego z dnia [...] marca 2008 r. Rep. A Nr [...] "[...]" w [...] zostało przekształcone w Przedsiębiorstwo [...] w [...] sp. z o.o. Minister podał, że organ I instancji ustalił także, iż w dniu [...] czerwca 2011 r. Zwyczajne Zgromadzenie Wspólników Przedsiębiorstwa [...] w [...] sp. z o.o. podjęło uchwałę nr [...] o rozwiązaniu spółki po przeprowadzeniu likwidacji. Minister wskazał, że jak wynika z wpisów w Krajowym Rejestrze Sądowym Nr [...] prowadzonym dla spółki [...] S.A. z siedzibą w [...] spółka ta stała się następcą prawnym Przedsiębiorstwa [...] w [...] sp. z o.o. poprzez przejęcie całego majątku spółki na [...] S.A. Minister podniósł, że kwestią sporną na gruncie niniejszej spraw jest natomiast to, czy przedmiotowy grunt znajdował się w zarządzie przedsiębiorstwa państwowego Przedsiębiorstwo [...] (poprzednika prawnego Przedsiębiorstwa [...] w [...] sp. z o.o. w likwidacji) w okresie przed dniem 5 grudnia 1990 r. Minister zauważył, że zarząd, to prawna forma władania nieruchomością. Obowiązująca w dniu 5 grudnia 1990 r. ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1985 r. Nr 22, poz. 99) przewidywała powstanie zarządu do gruntu w ściśle określony sposób. Zgodnie z art. 38 ust. 2 ww. ustawy państwowe jednostki organizacyjne uzyskują grunty państwowe w zarząd na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej albo na podstawie zawartej, za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowy o nabyciu nieruchomości. Ponadto na podstawie art. 87 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. grunty państwowe będące w dniu wejścia w życie ww. ustawy tj. dnia 1 sierpnia 1985 r., w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych, które to zostało ustanowione między innymi na podstawie ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1961 r. Nr 32, poz. 159) przechodzą w zarząd tych jednostek. Mając na uwadze powyższe Minister uznał, że zarząd nieruchomości był ustanawiany nie w sposób ogólny, lecz tylko dla ściśle określonych składników mienia. Minister podniósł, że jednocześnie zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, istnienia zarządu nie można w żadnym przypadku domniemywać (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 czerwca 1998 r., sygn. akt I SA 1989/97 LEX nr 45054, ^ z dnia 5 listopada 1999 r., sygn. akt I SA 2240/98 LEX nr 47386, z dnia 2 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 1295/05 LEX nr 194864). W orzecznictwie przyjmuje się również, że decyzja o oddaniu nieruchomości w zarząd powinna określać jej położenie, powierzchnię, mieć załączoną mapę sytuacyjną oraz wskazywać sposób i cel korzystania z niej (zob. uchwałę składu 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 23 września 1993 r., sygn. akt III CZP 81/93, OSNC z 1994/2/27 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 929/09 - dost. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Minister wskazał, że stwierdzenie prawa zarządu do nieruchomości następuje na podstawie co najmniej jednego z dokumentów wymienionych enumeratywnie w § 4 ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu. Minister wskazał, że jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2014 r. organ I instancji fakt pozostawania w dniu 5 grudnia 1990 r. gruntów oznaczonych jako działki nr [...] i nr [...] w zarządzie i użytkowaniu Przedsiębiorstwa [...] uznał za udowodniony na podstawie odpisu z księgi wieczystej nr [...], zgodnie z § 4 ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. Jak wynika z treści księgi wieczystej nr [...] w dziale II tej księgi widnieje wpis "Skarb Państwa w zarządzie i użytkowaniu Przedsiębiorstwa [...]" na podstawie m. in. umowy sprzedaży z dnia [...] czerwca 1969 r. Minister podkreślił, iż ze znajdującego się w aktach niniejszej sprawy pisma Urzędu Miasta [...] Wydział Gospodarki Nieruchomościami z dnia [...] kwietnia 2014 r., znak: [...] wynika, iż ww. umowa sprzedaży z dnia [...] czerwca 1969 r., będąca podstawą wpisu Skarbu Państwa do ww. księgi wieczystej nr [...], została zawarta w trybie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. W konkluzji pisma wskazano, iż uwłaszczenie działkami nr [...] i nr [...] dokonane na podstawie art. 200 ugn w oparciu jedynie o wpis w księdze wieczystej dokonany na podstawie umowy sprzedaży zawartej na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. jest nieprawidłowe z uwagi na fakt, iż w dniu 5 grudnia 1990 r. następca prawny Przedsiębiorstwa [...] nie posiadał tytułu prawno rzeczowego w postaci prawa zarządu do przedmiotowego mienia stanowiącego własność Skarbu Państwa. Mając na uwadze powyższe Minister uznał, iż ww. umowa sprzedaży z dnia [...] czerwca 1969 r. została zawarta w trybie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64), i podkreślił, iż organ I instancji nie pozyskał do akt sprawy przedmiotowej umowy sprzedaży z dnia [...] czerwca 1969 r. Minister stwierdził, że umowa sprzedaży sporządzona w trybie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. nie może stanowić podstawy do stwierdzenia istnienia w dniu 5 grudnia 1990 r. prawa zarządu przedmiotowym gruntem. Minister wyjaśnił, że obowiązujący w momencie zawarcia ww. umowy sprzedaży, tj. w dniu [...] czerwca 1969 r. stan prawny nie przewidywał podstawy prawnej do nabycia przez państwową jednostkę organizacyjną prawa użytkowania nieruchomości w drodze zawartej w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa umowy sprzedaży nieruchomości. Skutkiem zawarcia umowy sprzedaży w trybie ww. ustawy z dnia 12 marca 1958 r. mogło być jedynie przejście prawa własności na rzecz Skarbu Państwa, natomiast przepisy tej ustawy nie przewidywały wywłaszczenia nieruchomości z jednoczesnym oddaniem jej w użytkowanie przedsiębiorstwu państwowemu. Minister wyjaśnił, że w dacie zawarcia powyższej umowy sprzedaży kwestię władania mieniem Skarbu Państwa przez jednostki państwowe na terenie miast i osiedli regulowały przepisy obowiązującej wówczas ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 32, poz. 159 ze zm., następnie Dz. U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159 ze zm.). Zgodnie z treścią art. 3 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. w brzmieniu obowiązującym w momencie zawarcia ww. umowy sprzedaży, tereny państwowe mogły być przekazywane jednostkom państwowym i organizacjom społecznym w użytkowanie, innym zaś osobom prawnym i osobom fizycznym w użytkowanie wieczyste. Natomiast zgodnie z art. 10 ww. ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. przekazywanie terenów państwowych jednostkom i organizacjom społecznym w użytkowanie następowało w drodze decyzji właściwego do spraw gospodarki komunalnej i mieszkaniowej organu prezydium powiatowej (miejskiej miasta stanowiącego powiat lub wyłączonego z województwa) rady narodowej wydanej na wniosek jednostki ubiegającej się o przekazanie terenu; decyzja powinna zawierać określenie czasu i warunków użytkowania. Analiza powyższych przepisów, zdaniem Ministra prowadzi do wniosku, iż uzyskanie przez państwowe jednostki organizacyjne jakiegokolwiek tytułu prawnego do nieruchomości w dacie zawarcia ww. umowy sprzedaży nieruchomości, w tym użytkowania, mogło nastąpić jedynie w trybie ustawy z dnia 14 lipca 1961 r., a więc poprzez oddanie właściwej jednostce państwowej nieruchomości w użytkowanie w drodze decyzji administracyjnej. Sam fakt nabycia przez Skarb Państwa prawa własności przedmiotowej nieruchomości w drodze umowy sprzedaży, zawartej w formie aktu notarialnego, przeznaczonej na ewentualne potrzeby Przedsiębiorstwa [...], jak również późniejsze faktyczne władanie tą nieruchomością przez ww. przedsiębiorstwo, nie mogło wywołać skutku w postaci nabycia przez Przedsiębiorstwo [...] prawa użytkowania spornych nieruchomości, ponieważ tego rodzaju skutku nie przewidywała obowiązująca ówcześnie ustawa z dnia 14 lipca 1961 r. Minister podniósł, że możliwość uzyskania przez państwową jednostkę organizacyjną prawa zarządu w stosunku do nieruchomości państwowych w drodze umowy sprzedaży nieruchomości wprowadził dopiero przepis art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99), zgodnie z którym państwowe jednostki organizacyjne uzyskiwały grunty państwowe w zarząd na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej albo na podstawie zawartej, za zezwoleniem tego organu; umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowy o nabyciu nieruchomości. Ponadto przepisy art. 8 ust. 1 i 3 ww. ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. w brzmieniu obowiązującym w dniu wejścia w życie ustawy, wskazywały, że nieruchomości nie stanowiące własności państwowej organy administracji państwowej i inne państwowe jednostki organizacyjne oraz jednostki gospodarki uspołecznionej nabywają w drodze umowy zawieranej na zasadach ogólnych. Natomiast nieruchomości nabyte przez państwowe jednostki organizacyjne w drodze umowy pozostają w ich zarządzie. Przekładając powyższe na grunt niniejszej sprawy Minister wskazał, że umowa sprzedaży będąca podstawą wpisu Skarbu Państwa w dziale II księgi wieczystej została zawarta jeszcze przed wejściem w życie ww. ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., tj. przed dniem 1 sierpnia 1985 r., tym samym brak jest podstaw do stosowania powyższych przepisów w odniesieniu do przedmiotowej umowy sprzedaży. Minister podkreślił, że prawo zarządu nie mogło powstać w sposób dorozumiany w odniesieniu do nieruchomości, wobec tego musiało istnieć zdarzenie prawne kreujące to prawo, w szczególności decyzja o oddaniu nieruchomości w zarząd. Minister zwrócił uwagę, że wpis w dziale II księgi wieczystej nr [...] o treści: "Skarb Państwa w zarządzie i użytkowaniu Przedsiębiorstwa [...]" na podstawie m. in. umowy sprzedaży z dnia [...] czerwca 1969 r. nie wskazuje na istnienie dokumentu potwierdzającego istnienie prawa zarządu w stosunku do przedmiotowej nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] i nr [...], a potwierdza jedynie tytuł prawa własności na rzecz Skarbu Państwa. Mając na względzie wszystkie wskazane powyżej okoliczności Minister uznał, iż organ wojewódzki stwierdzając nabycie prawa użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu nie udokumentował istnienia w dniu 5 grudnia 1990 r. zarządu przysługującego Przedsiębiorstwu [...] w [...] (poprzednio Przedsiębiorstwo [...]) do działek nr [...] i nr [...]. Dodatkowo Minister zauważył, że Wojewoda [...] uwłaszczył z dniem 5 grudnia 1990 r. Przedsiębiorstwo [...] działkami nr [...] i nr [...], chociaż w prowadzonym postępowaniu uwłaszczeniowym organ wojewódzki ustalił, iż z dniem 1 lipca 1990 r. utworzone zostało "Przedsiębiorstwo [...]" w [...]. W ocenie Ministra brak należytego przeprowadzenia postępowania dowodowego przez organ przed wydaniem rozstrzygnięcia i brak właściwego udokumentowania istnienia wszystkich koniecznych, ustawowo określonych przesłanek zastosowania art. 200 ugn, oznacza, że w tym zakresie postępowanie dowodowe w sprawie zostało wadliwie przeprowadzone przez organ pierwszej instancji i musi zostać przeprowadzone ponownie. Zatem w ponownie prowadzonym postępowaniu organ wojewódzki uzupełni akta sprawy i jednoznacznie ustali czy działki nr [...] i nr [...] znajdowały się w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie Przedsiębiorstwa [...] w [...] (poprzednio Przedsiębiorstwo [...]). Mając na uwadze powyżej wskazane okoliczności Minister podkreślił, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz w literaturze prawniczej jednoznacznie wskazuje się, iż zasada określona w art. 15 Kpa, zawierająca wymóg dwuinstancyjności postępowania administracyjnego musi być tak rozumiana, iż sprawę w jej całokształcie rozpoznaje zarówno organ pierwszej instancji, jak i organ odwoławczy. Konieczne jest by rozstrzygnięcie wydawane przez każdy z organów było poprzedzone postępowaniem umożliwiającym osiągnięcie celów, dla których jest ono prowadzone. Minister uznał, iż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy tj. ustalenie i prawidłowe udokumentowanie, czy działki nr [...] i nr [...] pozostawały w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie Przedsiębiorstwa [...] w [...] (poprzednio Przedsiębiorstwo [...]) ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie i oznacza konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, co uzasadnia zastosowanie przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 kpa. Podsumowując Minister wskazał, że zaskarżona decyzja Wojewody [...] z dnia [...] maja 2014 r., znak: [...] została wydana pomimo, że sprawa nie została wszechstronnie zbadana, a zatem wydana została z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 i art. 80 Kpa.