1. Uchylenie przez organ administracji decyzji ostatecznej bez zgody strony, która na mocy decyzji nabyła prawo, a zatem wbrew zasadzie art. 155 Kpa, stanowi rażące naruszenie prawa i skutkuje stwierdzenie nieważności takiej decyzji na podstawie art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa.
2. Artykuł 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach /Dz.U. nr 27 poz. 192 ze zm./ upoważnia organ administracji do jednostronnego rozwiązania umowy wieczystego użytkowania i zarządzenia odebrania działki budowlanej w okolicznościach tam wskazanych, nie daje natomiast podstaw do uchylenia decyzji ostatecznej o ustanowieniu wieczystego użytkownika.
Naczelny Sąd Administracyjny uznał zasadność skargi Adama N. na decyzję Wojewody Zamojskiego z dnia 24 czerwca 1981 r. w przedmiocie rozwiązania umowy wieczystego użytkowania działki budowlanej i na podstawie art. 207 par. 2 pkt 1 i 3 Kpa uchylił zaskarżoną decyzję oraz na podstawie art. 207 par. 1 i 3 Kpa stwierdził nieważność stosownej decyzji Naczelnika Miasta T.L. z dnia 29 maja 1981 r., a także, zgodnie z art. 208 Kpa zasądził od Wojewody Zamojskiego kwotę złotych sześćset tytułem zwrotu kosztów postępowania na rzecz skarżącego.
Naczelnik Miasta T.L. wydał w dniu 29 maja 1981 r. decyzję nr GT.II-8224/1/77, mocą której orzekł przejęcie na rzecz Skarbu Państwa działki budowlanej oznaczonej nr 5782, położonej w T.L. przy ul. P., a przekazanej aktem notarialnym w dniu 14 maja 1979 r. rep. 2494/79 w użytkowanie wieczyste Adamowi i Leokadii małżonkom N. Jako podstawę prawną tej decyzji wskazano art. 13 ust. 1 w zw. z art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach /Dz.U. nr 27 poz. 192 ze zm./, natomiast w uzasadnieniu podano, że w ciągu ponad 5 lat od oddania działki w użytkowanie wieczyste nie rozpoczęto jej zabudowy, a jedynie złożono około 1.000 sztuk pustaków.
Od decyzji tej Adam N. odwołał się do Wojewody Zamojskiego wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i podając, że ze względu na warunki rodzinne i zdrowotne nie mógł dotychczas wybudować domu.
Wojewoda Zamojski odwołania nie uwzględnił i w dniu 24 czerwca 1981 r. wydał decyzję nr GT.II-8224/18/81, w której utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy z powołaniem się na te same przepisy prawa materialnego, co organ I instancji. Podając w uzasadnieniu stan sprawy dodatkowo wyjaśnił, że zaniedbania użytkownika wieczystego w kwestii terminów zabudowy działki skutkują możliwość odebrania jej na podstawie art. 21 ust. 2 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach.
Decyzję tę Adam N. zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzucając jej niezgodność z obowiązującymi przepisami i zasadami współżycia społecznego. W uzasadnieniu podał, że w wyniku wywłaszczenia stracił dom i nieruchomość przy ul. D., a działka była przyznana mu w użytkowanie wieczyste w zamian za działkę wywłaszczoną. Pozbawienie go obecnie i tej działki uważa za niezgodne z obowiązującym ustawodawstwem.
W odpowiedzi na skargę powtórzono opis stanu sprawy i uznano decyzję organu I instancji za słuszną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania organ I instancji dopuścił się uchybień mających wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim należy wskazać, że żaden z powołanych w decyzji tego organu przepisów prawnych nie daje podstawy do uchylenia w całości decyzji z dnia 27 stycznia 1977 r. nr GT.II-8224/1/77 w sprawie ustanowienia użytkownika wieczystego, a tak brzmi wstępna sentencja zaskarżonej decyzji tego organu. Decyzja z dnia 27 stycznia 1977 r. jest decyzją ostateczną, a jako taka może być uchylona lub zmieniona tylko za zgodą strony. Mówi o tym art. 155 Kpa. Okoliczność tego rodzaju w omawianej sprawie nie zachodzi, a zatem orzeczenie uchylenia decyzji ostatecznej bez zgody strony odpowiada dyspozycji art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa i skutkuje stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 29 maja 1981 r.
W świetle powyższej wady Naczelny Sąd Administracyjny ocenił jako wtórne uchybienia organu I instancji w dziedzinie oceny stanu faktycznego uzasadniającego wydanie decyzji rozwiązującej umowę o użytkowanie wieczyste zgodnie z art. 21 ust. 2 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach /t.j. Dz.U. 1969 nr 22 poz. 159 ze zm./. Przepis ten uprawnia wprawdzie organ administracji do jednostronnego rozwiązania umowy i zarządzenia odebrania terenu /ale nie do uchylenia decyzji o ustanowieniu użytkowania wieczystego/, jeśli wieczysty użytkownik "wbrew umowie nie wzniósł na terenie budynku", jednak ni jest to równoznaczne z obowiązkiem organu, co wynika ze zwrotu "może". Przepis ten mówi zatem o umowie, a nie o decyzji administracyjnej. Wyjaśnienie szczegółowe kwestii terminów zawarte jest w art. 12 ust. 1 cytowanej ustawy z dnia 6 lipca 1972 r., gdzie stwierdza się jednoznacznie, że terminy rozpoczęcia i zakończenia zabudowy działki biegną dla wieczystego użytkownika "od dnia zawarcia umowy o oddanie terenu w użytkowanie wieczyste". W sprawie będącej przedmiotem skargi terminy biegną zatem od dnia 14 maja 1979 r. /data zawarcia aktu notarialnego/, a nie od dnia 27 stycznia 1977 r. /data decyzji o oddaniu działki w użytkowanie wieczyste/, jak to - zresztą z błędem w wyliczeniach - przyjęto w decyzji organu I instancji, operując sformułowaniem "upłynęło ponad 5 lat". Faktycznie, w dniu wydania tej decyzji, nastąpiło nieznaczne /kilkanaście dni/ przekroczenie terminu rozpoczęcia budowy, a stwierdzone przez organ administracji zgromadzenie na działce materiału budowlanego nakazywało - w świetle art. 7, art. 9, art. 10 par. 1, art. 77 par. 1 i art. 81 Kpa - przeprowadzić postępowanie wyjaśniające.
Powyższe wady decyzji i postępowania przed organem I instancji akceptował organ odwoławczy, utrzymując wadliwą decyzję w mocy. Trzeba tu jednak zwrócić uwagę na istotne uchybienia proceduralne. Mianowicie organ odwoławczy wypowiedział się co do rozwiązania umowy wieczystego użytkowania jako przedmiotu decyzji organu I instancji, mimo że decyzja ta w tym właśnie zakresie nie orzekała. W stosunku do istoty sprawy Naczelnik Miasta T.L. orzekł przede wszystkim uchylenie swej decyzji z dnia 27 stycznia 1977 r. /choć rozstrzygnięcie to umieścił we wstępie decyzji, a nie w sentencji zaskarżonej decyzji/, a następnie przyjęcie działki na rzecz Skarbu Państwa, natomiast w ogóle pominął warunek rozwiązania umowy, przewidziany w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. Orzekanie w zakresie, w jakim zaskarżona decyzja organu I instancji w ogóle nie wypowiedziała się, stanowi naruszenie art. 138 Kpa, co w związku z wcześniej wskazanymi wadami stanowi podstawę do uchylenia decyzji organu II instancji na podstawie art. 207 par. 2 pkt 1 i 3 Kpa oraz do stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji zgodnie z art. 207 par. 1 i par. 3 Kpa.
Zwrot kosztów postępowania zasądzono zgodnie z art. 208 Kpa.