1. Artykuł 3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 38 poz. 229 ze zm./, mówiący o przeznaczaniu terenu na określony cel "zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym" należy rozumieć w ten sposób, że podstawą rozstrzygnięć organów administracji, działających zgodnie z art. 54 ust. 5 tej ustawy, może być tylko miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego mający moc powszechnie obowiązującą, to jest uchwalony i opublikowany zgodnie z art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym /t.j. Dz.U. 1975 nr 11 poz. 67 ze zm./ oraz z par. 7 ust. 1 uchwały nr 148 Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1976 r. w sprawie zasad i trybu sporządzania, uzgadniania i zatwierdzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego /M.P. nr 31 poz. 135/. W razie braku takiego planu podstawą rozstrzygnięć dla obszaru wsi może być uchwała właściwej gminnej rady narodowej, zatwierdzająca projekt wyznaczenia terenów budowlanych /art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi - t.j. Dz.U. 1969 nr 27 poz. 216 ze zm./.
2. Terenowy organ administracji państwowej nie może powoływać się w decyzji odmawiającej pozwolenia na budowę z powodu odmiennego przeznaczenia terenu /art. 54 ust. 5 w zw. z art. 3 prawa budowlanego/, jeżeli przeznaczenie to wynika z uproszczonego planu zagospodarowania przestrzennego, opracowanego na podstawie uchwały nr 85 Rady Ministrów z dnia 6 kwietnia 1974 r. w sprawie opracowania uproszczonych planów zagospodarowania przestrzennego gmin /M.P. nr 15 poz. 95/, ponieważ uchwała ta nie ma umocowania w ustawie /uchwała samoistna/. Taki plan nie odpowiada więc co do mocy prawnej przepisom o planowaniu przestrzennym, o których mówi art. 3 prawa budowlanego.
3. Uproszczony plan zagospodarowania przestrzennego gminy, opracowany na podstawie cytowanej uchwały Rady Ministrów, może być natomiast traktowany jako materiały do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o jakich mówi art. 21 ust. 2 prawa budowlanego, pod warunkiem jednak dokonania przewidzianych tym przepisem uzgodnień i czynności.
4. Odmawiając udzielenia pozwolenia na budowę organy administracji państwowej nie mogą powoływać się - choćby nawet pomocniczo - na treść wydanego bez upoważnienia ustawy zarządzenia nr 53 Prezesa Rady Ministrów z dnia 15 sierpnia 1975 r. w sprawie poprawy stanu zagospodarowania przestrzennego wsi oraz wzmożenia ochrony gruntów rolnych /nie publikowane/, ponieważ podstawą prawną decyzji ograniczającej prawa obywatela mogą być tylko akty prawne mające umocowanie w ustawie i właściwie ogłoszone.
Naczelny Sąd Administracyjny uznał zasadność skargi Jana R. na decyzję Wojewody Skierniewickiego z dnia 19 maja 1981 r. w przedmiocie odmowy wydania pozwolenia na budowę domu mieszkalnego i na podstawie art. 207 par. 1 i 2 pkt 1 Kpa uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Naczelnika Gminy L. z dnia 2 marca 1981 r., a także, zgodnie z art. 208 Kpa, zasądził od Wojewody Skierniewickiego kwotę złotych sześćset tytułem zwrotu kosztów postępowania na rzecz skarżącego.
Jan R. wystąpił w dniu 26 stycznia 1981 r. do Naczelnika Gminy L. z prośbą o wydanie mu pozwolenia na budowę domu jednorodzinnego na działce stanowiącej jego własność na terenie wsi L. Naczelnik Gminy L., decyzją z dnia 2 marca 1981 r., nr 8381/1/81 wydaną z powołaniem się na art. 21 i 54 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 38 poz. 229/, odmówił wydania takiego pozwolenia. W uzasadnieniu decyzji podano, że działka nr 233 znajduje się na terenach nie przewidzianych pod zabudowę, co wynika z uproszczonego planu zagospodarowania przestrzennego gminy L., zatwierdzonego decyzją Naczelnika byłego powiatu skierniewickiego z dnia 24 grudnia 1974 r. Ponadto - w myśl zarządzenia nr 53 Prezesa Rady Ministrów z dnia 15 sierpnia 1975 r. w sprawie poprawy stanu zagospodarowania przestrzennego wsi oraz ochrony gruntów rolnych - zabronione jest wydawanie ludności nierolniczej pozwoleń na budowę budynków mieszkalnych na wsi.
Od decyzji tej Jan R. odwołał się do Wojewody Skierniewickiego, wnosząc o jej zmianę na jego korzyść. W uzasadnieniu podał, że grunt jego działki ma V klasę, więc może być przeznaczony pod budowę. Na działce tej zgromadził już materiały budowlane, mieszka bowiem w trudnych warunkach z żoną i dwojgiem dzieci u rodziców. Uważa się za chłoporobotnika, do którego nie ma zastosowania powołane w decyzji zarządzenie nr 53. Zauważa przy tym, że okoliczne działki są przeważnie zabudowane wzdłuż drogi, przy której znajduje się również jego działka.
Wydana w dniu 19 maja 1981 r. z upoważnienia Wojewody decyzja nr BPNB.8334/55/81 Wojewódzkiego Biura Planowania Przestrzennego utrzymała zaskarżoną decyzję w mocy, przy czym do znanego już uzasadnienia dodano, że wniosek Naczelnika Gminy z dnia 31 marca 1981 r. w sprawie włączenia działki Jan R. do terenów budowlanych będzie wzięty pod uwagę przy opracowywaniu planu zagospodarowania przestrzennego gminy L.
Decyzję organu odwoławczego zaskarżył Jan R. do Naczelnego Sądu Administracyjnego powołując się na uzasadnienie swego wcześniejszego odwołania.
Odpowiadając na skargę, Wojewódzkie Biuro Planowania Przestrzennego w Skierniewicach wniosło o jej oddalenie, uznając decyzję organu II instancji za zgodną z art. 54 ust. 5 prawa budowlanego. Dodatkowo podano w uzasadnieniu, że obecnie opracowywana jest koncepcja planu zagospodarowania przestrzennego gminy L., co w przyszłości może stworzyć prawne warunki dla ponownego ubiegania się skarżącego o pozwolenie na budowę.
W czasie rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym Jan R. wyjaśnił, że niezależnie od swego zatrudnienia na kolei zajmuje się również uprawą ziemi na obu jego działkach.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zasadniczą kwestią wymagającą wyjaśnienia w powyższej sprawie jest stan prawny terenów, na których znajduje się działka nr 233, od tego bowiem zależy zakres uprawnień decyzyjnych organu administracji. W tym przedmiocie uzasadnienia decyzji organów obu instancji powołują się na uproszczony plan zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzony przez Naczelnika byłego powiatu skierniewickiego w 1974 r. i ten uproszczony plan wiążą z podstawą prawną wydanej przez organ I instancji decyzji tj. z art. 21 i art. 54 prawa budowlanego. Należy w związku z tym przypomnieć, że treść art. 21 mówi jednoznacznie o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub o wyznaczeniu terenów budowlanych na podstawie przepisów o terenach budowlanych w miastach i na wsi. Z kolei art. 54 ust. 5 tej ustawy daje organowi prawo odmówienia wydania m.in. pozwolenia na budowę, jeśli zamierzone rozwiązania naruszają przepisy art. 3-5, które głoszą m.in., że obiekty budowlane mogą być budowane wyłącznie na terenach przeznaczonych na ten cel zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym /art. 3/. Oznacza to, że: