1. Podstawową zasadą sformułowaną w art. 6 Kpa, jest to, że organy administracji państwowej działają na podstawie przepisów prawa. Przepisy prawa, to znaczy ustawy i wydawane na podstawie ustaw i w celu ich wykonania przepisy wykonawcze, decydują w szczególności o tym, kiedy organ administracji państwowej wydaje decyzję administracyjną.
2. Wydanie decyzji w sprawie, co do której przepis prawa przewiduje jej załatwienie w inny sposób niż przez wydanie decyzji, oznacza, że decyzja została wydana bez podstawy prawnej.
3. Skoro art. 57 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. - Prawo lokalowe /Dz.U. nr 14 poz. 84/ nie przewiduje wydania decyzji administracyjnej o opróżnieniu lokalu przez osoby zajmujące go samowolnie, w razie wydania takiej decyzji należy stwierdzić jej nieważność.
Naczelny Sąd Administracyjny uznał ze względów formalnych zasadność skargi Anny W. na decyzję Wojewody Skierniewickiego z dnia 11 listopada 1982 r. w przedmiocie opróżnienia lokalu mieszkalnego i na podstawie art. 207 par. 1 i 3 Kpa stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia 26 czerwca 1982 r., a także - zgodnie z art. 208 i art. 212 Kpa oraz art. 98 par. 3 Kpc w zw. z art. 211 Kpa zasądził od Wojewody Skierniewickiego kwotę złotych sześć tysięcy trzysta czterdzieści tytułem zwrotu kosztów postępowania na rzecz skarżącej.
Decyzją z dnia 26 czerwca 1982 r. nr PGT.IV-8177/8-82 Prezydent Miasta S. nakazał Annie W. opróżnić lokal mieszkalny w S. ul. S. nr 12, składający się z 1 pokoju i kuchni, na tej podstawie, że lokal ten został zajęty samowolnie.
W odwołaniu od tej decyzji Anna W. twierdziła, że w spornym lokalu zamieszkiwała uprzednio właścicielka domu F. B., którą opiekowała się w czasie jej choroby, a po śmierci właścicielki zajęła lokal, który następnie wyremontowała. Zajmowanie tego lokalu jest uzasadnione potrzebami mieszkaniowymi jej i zamieszkujących z nią osób; podjęła również czynności w sprawie kupna domu od spadkobierców F. B.
Wojewoda Skierniewicki wydał w dniu 11 listopada 1982 r. decyzję nr ZMiB ET-8171-2/66/82, którą utrzymał w mocy wskazaną wyżej decyzję Prezydenta Miasta S. Wojewoda wskazał, że w toku postępowania odwoławczego Annie W. udzielono, a następnie przedłużono termin dla przedstawienia dowodu nabycia domu, ale dowód taki nie został przedstawiony. Anna W. jest w tym domu najemcą innego lokalu mieszkalnego o powierzchni użytkowej 34,71 m2 i powierzchni mieszkalnej 24,88 m2, w którym na pobyt stały zameldowane są jedynie 2 osoby. Sporny lokal zajęła samowolnie, w związku z czym nie znaleziono podstaw do zakwestionowania decyzji Prezydenta Miasta S.
Od decyzji powyższej Anna W. wniosła skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w której wnosiła o uchylenie decyzji, wyjaśniając, że F., B. przekazała jej za życia sporny lokal do dyspozycji i od śmierci F. B. lokal ten zajmuje, ponosząc wszystkie koszty. Remont lokalu kosztował ją około 60 tys. zł. Obecnie w lokalu tym zamieszkuje również jej synowa z dzieckiem, spodziewająca się drugiego dziecka, a także córka, która wychodzi za mąż oraz Tadeusz W. Przedłużanie się formalności związanych z nabyciem domu było spowodowane jej chorobą.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Skierniewicki, wnosząc o jej oddalenie, wyjaśnił dodatkowo, że dotychczas zajmowany lokal /o powierzchni użytkowej 34,71 m2/ skarżąca otrzymała w związku z pełnieniem obowiązków dozorczyni domu. Skarżąca dotychczas nie przedstawiła dowodu nabycia domu, a zamieszkuje w spornym lokalu sama, zmieniając jedynie lokatorów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Nie jest w sprawie kwestionowane, że lokal, którego dotyczy zaskarżona decyzja, jest objęty szczególnym trybem najmu i skarżąca nie uzyskała decyzji o przydziale tego lokalu. Nie budzi również wątpliwości, co przyznała skarżąca w toku wyjaśnień złożonych przed sądem, że lokal dotychczas przez nią zajmowany i lokal, którego dotyczą zaskarżone decyzje, to lokale odrębne, łączące się wprawdzie drzwiami, ale mające odrębne wejścia i traktowane dotychczas jako odrębne jednostki mieszkalne. Wreszcie, co wynika również z wypowiedzi skarżącej, jej pertraktacje ze spadkobiercami F. B. w sprawie nabycia domu nie zostały zakończone pozytywnym rezultatem z powodu żądania przez nich zbyt wysokiej ceny. Wszystkie te okoliczności prowadzą do wniosku, że ustalenia zaskarżonych decyzji co do tego, że skarżąca zajmuje sporny lokal samowolnie, są trafne. Fakt, na który powołuje się skarżąca, że na zajęcie lokalu zezwoliła jej przed śmiercią F. B., nie ma z tego punktu widzenia znaczenia prawnego.