Rozpatrując zażalenie na postanowienie o zawieszeniu postępowania, organ administracji nie może wyjąć poza przedmiot zaskarżenia i orzec o zakończeniu postępowania przez jego umorzenie na zasadzie art. 105 Kpa.
Naczelny Sąd Administracyjny uznał zasadność skargi Spółdzielni Gastronomicznej "Społem" na decyzję Prezydenta Miasta W. z dnia 14 kwietnia 1992 r. w przedmiocie umorzenia postępowania dotyczącego ustanowienia użytkowania wieczystego i na podstawie art. 207 par. 2 pkt 3 Kpa uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzające ją postanowienie Burmistrza Dzielnicy w W., a także - zgodnie z art. 208 Kpa - zasądził od Prezydenta Miasta pięćdziesiąt tysięcy złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania na rzecz skarżącej.
Prezydent Miasta W. decyzją z dnia 14 kwietnia 1992 r. nr 273/92 uchylił postanowienie Burmistrza Dzielnicy w W. z dnia 11 grudnia 1991 r. nr WGG-III-7224/519/91 w sprawie zawieszenia postępowania dotyczącego przejęcia w użytkowanie wieczyste nieruchomości położonej w W. przy ul. W. nr 26, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 98 w obrębie 5.03.10, i umorzył postępowanie administracyjne. W uzasadnieniu decyzji Prezydent Miasta stwierdził, że Burmistrz zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie z wniosku o przejęcie w użytkowanie wieczyste nieruchomości położonej w W. przy ul. W. nr 26 do czasu wydania przez Wojewodę (...) decyzji stwierdzającej nabycie przez Gminę prawa własności tej nieruchomości. Zgodnie z art. 10 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o waloryzacji udziałów członkowskich w spółdzielniach i zmianie niektórych ustaw /Dz.U. nr 83 poz. 373/ spółdzielnie, z wyjątkiem spółdzielni mieszkaniowych, mają prawo do otrzymania w użytkowanie wieczyste gruntu oddanego im w użytkowanie, bez konieczności przeprowadzenia przetargu. Realizacja uprawnienia wynikającego z tego przepisu jest uzależniona od woli właściwego organu spółdzielni. Ustanowienie użytkowania wieczystego następuje w drodze cywilnoprawnej, a zatem wyłącza tryb administracyjny. W tej sytuacji postępowanie stało się bezprzedmiotowe i w myśl art. 105 par. 1 Kpa należało je umorzyć. Spory wynikające z roszczeń cywilnoprawnych należą do jurysdykcji sądów powszechnych.
Na decyzję Prezydenta Miasta skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła Spółdzielnia Gastronomiczna "Społem". Domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji, skarżąca podnosiła, że złożyła wniosek o przejęcie w użytkowanie wieczyste nieruchomości, na której z własnych środków wybudowała bar gastronomiczny, znajdujący się nieprzerwanie w jej posiadaniu i zarządzaniu. Burmistrz Dzielnicy zawiesił postępowanie, uznając, że rozpatrzenie wniosku będzie możliwe po wydaniu przez Wojewodę (...) decyzji komunalizacyjnej. Prezydent Miasta W. uchylił postanowienie Burmistrza i umorzył postępowanie w sprawie, uznając, że ustanowienie użytkowania wieczystego następuje w drodze cywilnoprawnej, a zatem wyłączony jest tryb administracyjny. Skarżąca nie zgadza się z tym stanowiskiem. W ustawie z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. nr 79 poz. 464/ ustawodawca dopuścił tryb administracyjny w sprawach o ustanowienie użytkowania wieczystego. Powinny tu mieć zastosowanie przepisy art. 2 ust. 1 i 2 tej ustawy.
W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta W. podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wnosił o oddalenie skargi.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W świetle materiału dokumentacyjnego sprawy za prawidłowe należy uznać stanowisko wyrażone przez Prezydenta Miasta W. w jego decyzji, że organ I instancji nie powinien był zawieszać postępowania administracyjnego w sprawie, ponieważ postępowanie takie nie mogło być z wniosku strony skarżącej prowadzone. Spółdzielnia Gastronomiczna "Społem" wystąpiła do organu administracji wnioskiem z dnia 9 września 1991 r. w trybie art. 231 par. 1 Kc, w którym zwracała się o wykup gruntu o powierzchni 1544 m2, położonego w W. przy ul. W. nr 26, oznaczonego w ewidencji gruntów jako działka nr 98. Wystąpienie swoje Spółdzielnia uzasadniała tym, że na gruncie tym wzniesiony został budynek baru szybkiej obsługi, którego wartość, zdaniem wnioskodawcy, znacznie przewyższa wartość gruntu. Wyraźnie zatem został wskazany tryb, w jakim skarżąca Spółdzielnia chce dochodzić praw do gruntu. Nie jest to tryb postępowania administracyjnego i postępowanie administracyjne nie mogło być wszczęte wnioskiem, o którym mowa. Organ administracji jednak błędnie ocenił, że Spółdzielni chodziło o uregulowanie tytułu prawnego do gruntu na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. nr 79 poz. 464 ze zm./. Wniosek bowiem, jak zaznaczono, wyraźnie wskazywał podstawę prawną żądania, a w zażaleniu z dnia 27 grudnia 1991 r. na postanowienie Burmistrza Dzielnicy z dnia 11 grudnia 1991 r. nr 5/91, zawieszające postępowanie w sprawie, Spółdzielnia domagała się merytorycznego rozstrzygnięcia złożonego przez nią wniosku. Z pisma zaś Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Wojewódzkiego w (...) z dnia 13 listopada 1991 r., z którym wniosek Spółdzielni został według właściwości przekazany Gminie, wynika, że Urząd Wojewódzki wniosek ten traktował jako wystąpienie "o wykup gruntów".