Skarga kasacyjna na decyzję Wojewody [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość, która przeszła na własność gminy pod drogi publiczne
Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka sędzia NSA Marian Wolanin (spr.) sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant asystent sędziego Ł. S. po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. Z. i J. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 20 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Wr 619/15 w sprawie ze skargi R. Z. i J. Z. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość, która przeszła na własność gminy pod drogi publiczne 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Uzasadnienie strona 1/6

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 20 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Wr 619/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę R. Z. i J. Z. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2015 r., Nr [...], w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość, która przeszła na własność gminy pod lokalizację dróg publicznych.

W uzasadnieniu wyroku wskazano, że decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r., nr [...], Prezydent [...] ustalił - na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194, ze zm.) - lokalizację dróg publicznych kategorii gminnej - ul. [...] i ul. [...] we [...] u m.in. na działkach nr: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], o łącznej powierzchni [...] ha, położonych we [...], obręb [...], stanowiących współwłasność J. Z. i R. Z. Decyzja ta została utrzymana mocy decyzją Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. Następnie, po dwukrotnym orzekaniu przez organ pierwszej instancji o ustaleniu odszkodowania i uchylaniu jego decyzji przez organ odwoławczy, kolejną decyzją z dnia [...] października 2014 r., znak: [...], Starosta [...] ustalił odszkodowanie na rzecz J. Z. w wysokości [...] zł i na rzecz R. Z. w wysokości [...] zł za przejęcie powołanych wyżej działek gruntu na własność Gminy [...] pod projektowane drogi publiczne. Odszkodowanie zostało ustalone po uzyskaniu operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego D. K. w dniu [...] lipca 2013 r. oraz przedłożeniu potwierdzającej jego prawidłowość Opinii Komisji Arbitrażowej przy Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych, sporządzonej na zlecenie J. Z. W wyniku odwołania złożonego przez R. Z. i J. Z. Wojewoda [...] uzupełnił materiał dowodowy o sporządzony - według stanu na dzień [...] stycznia 2009 r. - wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] we [...], przyjętego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej [...] z dnia [...] września 2007 r. i następnie wydał w dniu [...] czerwca 2015 r. decyzję znak: [...], o utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji. Cytując wybrane przepisy ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw, a także ustawy z dnia [...] lipca 2008 r. zmieniającej powołaną ustawę i ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015 r., poz. 782), organ odwoławczy stwierdził m.in., że brak jest podstaw do kwestionowania prawidłowości operatu szacunkowego przyjętego za podstawę ustalenia odszkodowania, a dokonana przez organ pierwszej instancji ocena prawidłowości tego operatu nie nosi znamion dowolności, zwłaszcza, że operat ten uzyskał w trybie określonym w art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, pozytywną Opinię Komisji Arbitrażowej przy Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych Nr [...], sporządzoną w dniu [...] marca 2014 r. Z opinii Komisji jednoznacznie wynika, że operat szacunkowy z dnia [...] lipca 2013 r.: "został sporządzony prawidłowo, zgodnie z obowiązującymi w dacie wyceny przepisami prawa i może zostać wykorzystany do celu, dla którego został sporządzony". W ocenie Komisji Arbitrażowej wszystkie etapy wyceny, w tym analiza rynku nieruchomości zaprezentowana w operacie, jak też dobór nieruchomości podobnych, zostały sporządzone przez biegłą w sposób poprawny i pełny, bez zastrzeżeń i w zgodzie z przepisami prawa. W opinii Komisji wskazano pewne uchybienia, które jednak nie miały wpływu na określenie wartości szacowanej nieruchomości. Aktualność operatu została potwierdzona na piśmie przez rzeczoznawcę majątkowego D. K., wobec czego operat ten mógł być wykorzystany po upływie okresu 12 miesięcy od jego sporządzenia. Organ odwoławczy wyjaśnił, że rzeczoznawca ustaliła stan nieruchomości na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji, tj. na dzień [...] stycznia 2009 r., dlatego "drogowe" przeznaczenie wycenianych działek nie może budzić żadnych wątpliwości. Wartość nieruchomości biegła oszacowała, obejmując analizą rynek nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod drogi publiczne - drogi gminne, a więc obiektów, które analogicznie, jak działki będące przedmiotem wyceny, charakteryzują się przeznaczeniem "drogowym". Uzasadniając zachowanie wymogu podobieństwa względem nieruchomości wycenianej biegła wyjaśniła, że "wszystkie transakcje przyjęte do analizy przeznaczone na cele publiczne, jako drogi dojazdowe, lokalne, ulice, drogi wewnętrzne, czy jako drogi stanowiące poszerzenie istniejących dróg kategorii gminnej (w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oznaczone symbolami KD- L, KD-W, KD-GP, KD-D). W wyniku analizy nie zauważono różnicy w cenach pomiędzy tak oznaczonymi w miejscowym planie drogami gminnymi, z tego względu uznano, że wszystkie nieruchomości z tabeli 1 są nieruchomościami podobnymi w kontekście przeznaczenia terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego". Operat szacunkowy sporządzony dla potrzeb postępowania w sprawie odszkodowania za nieruchomość przeznaczoną pod inwestycję drogową odpowiada więc przepisowi § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109, ze zm.), który w ust. 4 stanowi, że w przypadku, gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Autorka operatu zdefiniowała obszar badanego rynku jako teren miasta [...]. Ramy czasowe monitorowania rynku zakreślono natomiast na okres od lipca 2011 do dnia sporządzenia operatu szacunkowego, tj. [...] lipca 2013 r., co odpowiada pkt. 3.3., wchodzącej w skład Powszechnych Krajowych Zasad Wyceny, Noty Interpretacyjnej Nr 1 - Zastosowanie Podejścia Porównawczego w Wycenie Nieruchomości, stanowiącego, że do porównań należy wykorzystywać nieruchomości podobne, które były przedmiotem sprzedaży w okresie najbliższym, poprzedzającym datę wyceny, ale nie dłuższym niż dwa lata od daty, na którą określa się wartość nieruchomości. W ocenie organu odwoławczego, rzeczoznawca majątkowy szczegółowo wyjaśniła wybór podejścia, metody i techniki wyceny oraz sposób jej przeprowadzenia. Ustosunkowując się do stanowiska odwołujących się organ odwoławczy wyjaśnił, że organy obu instancji nie są uprawnione do oceny konstytucyjności kwestionowanych przez wnioskodawcę przepisów rozporządzenia, czy do uchylenia się od ich zastosowania. Obowiązek działania organów administracji publicznej na podstawie powszechnie obowiązujących przepisów prawa wynikający z art. 7 Konstytucji RP i art. 6 kpa obejmuje swym zakresem także przepisy wykonawcze, ustanawiane w drodze rozporządzeń Rady Ministrów. Organ odwoławczy zauważył, że wyrokiem z dnia 16 października 2012 r., sygn. akt K 4/10, Trybunał Konstytucyjny uznał, że § 36 ust. 1 i 4 cytowanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego - w brzmieniu obowiązującym od dnia 7 października 2005 r. do dnia 25 sierpnia 2011 r. - jest zgodny z art. 21 ust. 2 oraz art. 64 ust. 1 i 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, a także przepisami art. 134 ust. 3 i 4, art. 152 ust. 3 w zw. z art. 151 ust. 1 i art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a przez to z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. W orzeczeniu tym Trybunał przesądził o zgodności poprzedniej regulacji § 36 ust. 1 rozporządzenia - zakładającej, jak obecnie § 36 ust. 4 rozporządzenia, pierwszeństwo oparcia się przy wycenie na cenach transakcyjnych nieruchomości drogowych - m.in. właśnie z art. 151 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z tego względu - zdaniem organu odwoławczego - przepis § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z 2004 r. w nowym brzmieniu także nie budzi wątpliwości w kwestii zgodności z Konstytucją. Nie jest bowiem wciąż wykluczona wycena rynkowej wartości nieruchomości przy uwzględnieniu transakcji nieruchomościami drogowymi. Taki sposób ustalania odszkodowania Trybunał uznał za zgodny z Konstytucją. Organ odwoławczy dodatkowo wskazał, że problematyka wykorzystania transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi publiczne była już wielokrotnie poddawana ocenie sądów administracyjnych, które ukształtowały jednoznaczne stanowisko w tym zakresie, odrzucające pogląd, że transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi publiczne, w których stroną jest Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego, nie spełniają kryterium definicji wartości rynkowej. Uzasadniając powyższe stanowisko WSA w Bydgoszczy podniósł, że skoro ustawodawca nie wyłączył z porównania cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży nieruchomości przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne między osobami fizycznymi (osobami prawnymi), a gminą lub Skarbem Państwa, to tym samym uznał, że tego rodzaju transakcje odpowiadają wymogom z art. 151 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W orzecznictwie administracyjnym wskazano też, że rzeczoznawca majątkowy nie jest uprawniony do oceny, czy ceny transakcji spełniają kryterium definicji wartości rynkowej, a także czy wycena nieruchomości dokonana w oparciu o nieruchomości drogowe będzie odpowiadała pojęciu "słusznego odszkodowania". Rzeczoznawca majątkowy ma obowiązek stosować obowiązujące zasady określania wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Brak jest tym samym dostatecznych podstaw do tego, aby umowy mające za przedmiot grunty przeznaczone pod budowę dróg, wyłączać z kategorii umów rynkowych. Przeciwnie, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, kontrakty takie są elementem rynku nieruchomości, nawet jeżeli przyjąć, że mogą mieć pewne cechy szczególne (wyrok NSA z dnia 23 września 2010 r., sygn. I OSK 1548/09). Treść tego rodzaju umów pozwala ustalić rynkową wartość nieruchomości, za którą przysługuje odszkodowanie. Takie stanowisko zostało zaaprobowane przez NSA w wyrokach: z dnia 30 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 406/09; z dnia 15 października 2010 r., sygn. akt I OSK 1749/09; z dnia 22 października 2010 r. sygn. akt I OSK 900/09; z dnia 3 lutego 2011 r. sygn. akt I OSK 497/10, z dnia 18 stycznia 2012 r., sygn. I OSK 961/11. Opisywane w odwołaniu okoliczności, dotyczące obniżenia wartości nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który przeznaczył przedmiotową nieruchomość pod komunikację drogową nie mogą być brane pod uwagę w przedmiotowej sprawie. Ustalanie odszkodowania w trybie decyzji administracyjnej obejmuje tylko rzeczywistą wysokość szkody, nie obejmuje natomiast odszkodowania za pozostałe poniesione straty. Odszkodowanie przysługuje za odjęcie prawa własności w drodze wywłaszczenia, a ustalane jest na podstawie rynkowej wartości nieruchomości stanowiącej przedmiot wywłaszczenia na podstawie przeznaczenia wynikającego z planu miejscowego obowiązującego w dacie wydania decyzji skutkującej przejściem prawa własności na podmiot publiczny. Odszkodowanie nie stanowi więc wartości równej szkodzie, powstałej na skutek wywłaszczenia. Nie obejmuje w związku z tym faktu ewentualnego uprzedniego obniżenia wartości nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Realizację tego rodzaju roszczeń przewiduje art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r., poz. 199). Roszczenia te mają charakter cywilnoprawny i można je zgłaszać w okresie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące. Organ odwoławczy zwrócił też uwagę, że ustawodawca konstytucyjny nie posłużył się określeniem "pełne odszkodowanie", lecz zastosował termin "słuszne", mogą bowiem istnieć sytuacje szczególne, gdy inna ważna wartość konstytucyjna pozwoli uznać za słuszne również odszkodowanie nie w pełni ekwiwalentne. Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że wywłaszczenie następuje na cele publiczne tzn. ze względu na dobro wspólne i z tych przyczyn odszkodowanie w pełni ekwiwalentne może nie odpowiadać zasadzie słuszności, natomiast odszkodowanie nie w pełni ekwiwalentne może być uznane za odszkodowanie słuszne. Wobec powyższego odszkodowanie nie obejmuje wszelkiej szkody będącej wynikiem wywłaszczenia.

Strona 1/6