Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędziowie sędzia NSA Zygmunt Zgierski sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka po rozpoznaniu w dniu 31 sierpnia 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Gminy Miejskiej K. i Skarbu Państwa - Prezydenta Miasta K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 listopada 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 474/18 w sprawie ze skarg Gminy Miejskiej K. i Skarbu Państwa - Prezydenta Miasta K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 4 grudnia 2017 r. nr DO-4-6613-193-RF/16 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 30 września 2015 r. nr DOI-4-7714-547-RK/14.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 20 listopada 2018 r., IV SA/Wa 474/18, oddalił skargę Skarbu Państwa reprezentowanego przez Prezydenta Miasta K. i Gminy Miasta K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z 4 grudnia 2017 r. nr DO-4-6613-193-RF/16 w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Decyzją z 30 września 2015 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Budownictwa z 18 sierpnia 2006 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Ministra Infrastruktury z 15 czerwca 2005 r., stwierdzającej nieważność orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. K. z 25 maja 1971 r. o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa części nieruchomości położonej w K., ozn. jako parcele: l.kat. [...] (przed podziałem część parceli nr [...]), l.kat. [...] i [...] (przed podziałem część parceli nr [...]) oraz l.kat. [...] (przed podziałem część parceli nr [...]). W kwestii określenia kręgu stron postępowania organ wskazał, że stronami niniejszego postępowania nadzorczego są: L. S.A. (dawniej: F. S.A.) - podmiot, któremu przysługuje obecnie własność nieruchomości ozn. jako działka nr [...], obręb [...], jedn. ewid. P.; U. sp. z o.o. - aktualny właściciel nieruchomości ozn. jako działki nr [...] i [...], objętej księgą wieczystą nr [...]; Gmina K. - podmiot, który utracił własność nieruchomości oznaczonej jako działka ewid. nr [...] na skutek wydania kwestionowanych decyzji z 2005 r. oraz z 2006 r.; Skarb Państwa, reprezentowany przez Prezydenta Miasta K. (wykonującego zadania zlecone z zakresu administracji rządowej) - podmiot, który utracił własność działek nr [...] i [...] na skutek wydania kwestionowanych decyzji z 2005 r. oraz z 2006 r.
We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Gmina Miasta K. (dalej: Gmina) wskazała, że organ niezasadnie odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji, albowiem kontrolowane rozstrzygnięcia były oparte na błędnych ocenach dotyczących kryterium użyteczności publicznej nie uwzględniając wiedzy na temat realiów społeczno-gospodarczych przed 1989 r. W kwestionowanych decyzjach wskazano w sposób jednoznaczny zajście przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., a tym samym decyzje te zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa.
Minister Infrastruktury i Budownictwa (dalej: Minister), odwołując się do zasady trwałości decyzji ostatecznych oraz przesłanek stwierdzenia nieważności, w szczególności odnosząc się do kwestii rażącego naruszenia prawa, decyzją z 4 grudnia 2017 r. uznał, że powyższa decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju jest zgoda z prawem. W uzasadnieniu decyzji Minister wskazał, że w rozpatrywanej sprawie nie można stwierdzić wydania decyzji z 2005 r. bez podstawy prawnej, albowiem istniał przedmiot kontrolowanego postępowania w postaci orzeczenia wywłaszczeniowego, w stosunku do którego dopuszczalne było wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie stwierdzenia nieważności (art. 156 § 1 k.p.a.), oraz wniosku byłego właściciela wywłaszczonej nieruchomości z 20 stycznia 2004 r. Decyzję z 2006 r. wydano bowiem na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., w wyniku rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej ww. decyzją z 15 czerwca 2005 r., wniesionego w ustawowym terminie przez podmiot legitymowany (tj. przez Prezydenta Miasta K.). Przedmiotowa decyzja z 2005 r. została wydana na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., który stanowił, że przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji jest jej wydanie bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Organ w kontrolowanej decyzji z 2005 r. stwierdził wydanie orzeczenia wywłaszczeniowego z rażącym naruszeniem art. 3 ust. 1 oraz art. 20 ust. 2 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. nr 18, poz. 94, ze zm.; dalej: u.z.t.w.n.). W uzasadnieniu decyzji z 2005 r. wskazano, że doszło do rażącego naruszenia art. 3 ust. 1 u.z.t.w.n. przez wydanie orzeczenia wywłaszczeniowego w sytuacji, gdy z akt archiwalnych nie wynikało, aby wystąpiła którakolwiek z przesłanek wywłaszczeniowych określonych w treści ww. przepisu u.z.t.w.n. Cel użyteczności publicznej organ zdefiniował jako cel służący ogółowi społeczeństwa, zaś publiczny charakter celu znalazł swe potwierdzenie w ustawie. Organ, mając na uwadze ww. definicję, stwierdził, że celem wywłaszczenia nie była zatem realizacja zatwierdzonych planów gospodarczych, albowiem w aktach archiwalnych brak jest powołania się na tę przesłankę. Organ nadzoru również ocenił, że budowa obiektu turystycznego, którego jednym z głównych celów jest osiąganie zysków, nie może być uznana za użyteczność publiczną, co oznacza, iż inwestycja nie realizowała celów wskazanych w art. 3 ust. 1 uz.t.w.n. Przyjęcie przez organ ww. stanowiska, było wynikiem uwzględnienia ówczesnego stanowiska sądów administracyjnych w podobnych sprawach, w tym m.in. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie (przed reformą) z 18 lutego 2003 r., I SA 1727/01 (postulującego wąską interpretację celu użyteczności publicznej, zgodnie z wywodem zawartym w kontrolowanej decyzji) - powołanemu w uzasadnieniu decyzji z 2005 r. Decyzja z 2006 r. zastała wydana po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i zawiera tożsame uzasadnienie jak decyzja z 2005 r. W ocenie Ministra dokonana w decyzji z 2006 r. oraz poprzedzającej ją decyzji z 2005 r. ocena legalności orzeczenia wywłaszczeniowego, nie nosi znamion rażącego naruszenia prawa, w zakresie sformułowanej przez organy naczelne w ww. decyzjach tezy, dotyczącej wydania orzeczenia wywłaszczeniowego z rażącym naruszeniem art. 3 ust. 1 u.z.t.w.n. Treść akt archiwalnych wskazuje, że do wniosku K. Komitetu Kultury Fizycznej i Turystyki Prezydium Rady Narodowej m. K. z 27 kwietnia 1971 r. załączono decyzję Prezydium Rady Narodowej m. K. z 16 listopada 1970 r. o lokalizacji szczegółowej dla ośrodka turystycznego Miejskiego Ośrodka Sportu, Turystyki i Wypoczynku w B. przy ul. [...]. Przedmiotową decyzję lokalizacyjną wydano w oparciu o treść ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego m. K., zatwierdzonego przez Prezydium Rady Narodowej m. K. uchwałą Nr 117A/II/67 z 31 marca 1967 r. Do wniosku wywłaszczeniowego dołączono również plan sytuacyjny przedstawiający teren inwestycji. Organy w decyzjach nadzorczych, oceniając, czy przedmiotowa inwestycja była przewidziana w zatwierdzonym planie gospodarczym przyjęły wykładnię, która była uznawana za trafną w ówczesnym orzecznictwie sądów administracyjnych, w którym wskazano, że lokalizacja inwestycji w planie miejscowym nie oznaczała, że inwestycja ta została objęta zatwierdzonym planem gospodarczym. Przy takiej interpretacji art. 3 ust. 1 u.z.t.w.n. nie sposób dopatrywać się rażącego naruszenia prawa w stwierdzeniu organów, że z akt archiwalnych nie wynika, aby przedmiotowy cel został objęty zatwierdzonym planem gospodarczym. Jedynym bowiem dowodem na fakt ewentualnego objęcia inwestycji zatwierdzonym planem gospodarczym była decyzja o lokalizacji szczegółowej z 1970 r., z której treści wniosek ten nie wynika w sposób oczywisty. Stanowisko organu w zakresie interpretacji pojęcia celów użyteczności publicznej, skutkujące uznaniem, że budowa ośrodka wypoczynkowego nie należy do ww. celów, stanowi pogląd, który miał odzwierciedlenie w wyroku NSA z 18 lutego 2003 r., I SA 1727/01. Brak było bowiem wyraźnego przepisu rangi ustawowej, który nadałby budowie ośrodków wypoczynkowo-rekreacyjnych charakter celu użyteczności publicznej. Tym samym należy uznać, że organ zastosował jedną z dopuszczalnych interpretacji ww. przepisu. Konsekwencją przyjęcia przez organy przytoczonego wyżej stanowiska dotyczącego pojęcia celów użyteczności publicznej było uznanie, że budowa ośrodka wypoczynkowego nie stanowiła celu użyteczności publicznej w rozumieniu art. 3 ust. 1 u.z.w.t.n. Skoro zaś ówczesne orzecznictwo sądowo-administracyjne potwierdza trafność wykładni organu, która doprowadziła do stwierdzenia nieważności kontrolowanych rozstrzygnięć wywłaszczeniowych, to w ocenie Ministra, bezspornym jest, że nie doszło do rażącego naruszenia prawa przy dokonaniu przez organ naczelny oceny legalności wywłaszczenia. Dodatkowo Minister wyjaśnił, że organy w kwestionowanych rozstrzygnięciach nie stosowały bezpośrednio przepisów u.z.t.w.n., lecz jedynie oceniały przez pryzmat art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., czy doszło do wydania orzeczenia wywłaszczeniowego z rażącym naruszeniem prawa. W kwestii oceny prawidłowości zastosowania w kontrolowanych decyzjach art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 20 ust. 2 u.z.t.w.n., Minister podkreślił, że przytoczony powyżej przepis u.z.t.w.n. wymagał potwierdzenia niezbędności nieruchomości do realizacji celów określonych w art. 3 u.z.t.w.n. W świetle powyższego, skoro organy w sposób zgodny z ówczesną linią orzeczniczą sądów administracyjnych stwierdziły, że naruszenie art. 3 ust. 1 u.z.t.w.n. przy wydaniu orzeczenia z 1971 r. miało charakter kwalifikowany z uwagi na niewykazanie, że cel wywłaszczenia podpada pod hipotezę tego przepisu, to również z tych samych przyczyn nie można uznać, iż doszło do rażącego naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 20 ust. 2 u.z.t.w.n. Skoro bowiem cel wskazany przez inwestora nie uzasadniał wywłaszczenia nieruchomości, to należało przyjąć również, że nie został spełniony wymóg z art. 20 ust. 2 u.z.t.w.n., tj. wymóg niezbędności nieruchomości na cel przewidziany w art. 3 u.z.t.w.n. W świetle ww. rozważań Minister wskazał, że organy wydając ww. decyzje z 2006 r. oraz z 2005 r. nie naruszyły prawa w stopniu rażącym, w tym w szczególności nie doszło do kwalifikowanego naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 1 i art. 20 ust. 2 u.z.t.w.n. Poza tym organ odwoławczy wskazał, że w decyzji z 2006 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji z 2005 r. nie stwierdzono również wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4, 5, 6 i 7 k.p.a., albowiem: nie naruszono przepisów o właściwości, brak jest dowodów na okoliczność, iż decyzja z 2006 r. oraz poprzedzająca ją decyzja z 2005 r., rozstrzygnęły sprawę uprzednio rozstrzygniętą ostatecznie inną decyzją, decyzje nie zostały skierowane do osoby niebędącej stroną w sprawie, wykonalność kontrolowanych decyzji nie budzi wątpliwości, brakuje podstaw do twierdzenia, że ww. decyzje w razie wykonania wywołałyby czyn zagrożony karą lub są dotknięte wadą powodującą ich nieważność z mocy prawa.