Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie sędzia NSA Izabella Kulig - Maciszewska sędzia del. WSA Marian Wolanin (spr.) Protokolant asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 18 kwietnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 listopada 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 1182/10 w sprawie ze skargi R. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej oddala skargę kasacyjną.
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 25 listopada 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 1182/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [....] stycznia 2010 r. o ustaleniu opłaty adiacenckiej.
W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdzono, że organy orzekające ustaliły R.G. opłatę adiacencką w łącznej wysokości 47 582,50 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej jako działki ewid. Nr [A,B,C,D,E i F] z obrębu W. o pow. 12 261 m2 wywołanego zatwierdzeniem projektu podziału nieruchomości stanowiącej przed podziałem działkę nr [G] decyzją Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...] sierpnia 2007 r. Opłatę ustalono na podstawie art. 98a ust. 1 i 1a oraz art. 148 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) i uchwały [....] Rady Miejskiej w S. z dnia 28 stycznia 2005 r. (publik. Dz.Urz. Woj. Maz. Nr 82, poz. 2169) w sprawie ustalenia stawek opłaty adiacenckiej, którą określono stawkę opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału w wysokości 50% wzrostu wartości nieruchomości. Organ odwoławczy wskazał, że dla ustalenia wysokości procentowej stawki opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości jako skutku jej podziału decydujące znaczenie ma data, kiedy decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna. W rozpatrywanej sprawie opłata adiacencka została ustalona w związku z dokonaniem podziału nieruchomości przed upływem trzyletniego terminu od daty, kiedy decyzja o podziale nieruchomości stała się ostateczna. W dniu 13 września 2007 r. - kiedy decyzja o podziale stała się ostateczna - obowiązywała stawka procentowa wynosząca 50%, ustalona uchwałą Rady Miejskiej w S. [...] z dnia 28 stycznia 2005 r. i zgodnie z ust. 1a art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami, taka stawka procentowa mogła być zastosowana. Wysokość opłaty adiacenckiej nie została ustalona w sposób dowolny, lecz na podstawie prawidłowo opublikowanej uchwały Rady Miejskiej w S. oraz art. 98a ust. 1, 1a i art. 148 ust. 1, 2, 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Wartość przedmiotowego gruntu stanowiącego przed podziałem według stanu na dzień 28 sierpnia 2007 r. wynosiła 1 056 530 zł, zaś po podziale wynosiła 1 151 695 zł. Wzrost wartości o 95 165 zł jest więc bezsporny - 50% tej kwoty to 47 582,50 zł.
Uchylając decyzje organów obu instancji Sąd pierwszej instancji wskazał, że podstawa prawna decyzji organu odwoławczego nie może być ograniczona tylko do art. 127 §2 kpa oraz przepisów kompetencyjnych, jak miało to miejsce w zaskarżonej decyzji, lecz musi zawierać przepisy prawa materialnego dotyczące rozstrzyganej sprawy, ponieważ organ drugiej instancji nie tylko kontroluje decyzję organu pierwszej instancji, ale ma obowiązek merytorycznego rozpatrzenia sprawy na skutek wniesionego odwołania. Nie wskazując jako podstawy prawnej również odpowiednich przepisów prawa administracyjnego materialnego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze [....] naruszyło tym samym art. 107 §1 i §3 kpa. W dniu 28 sierpnia 2007 r. został zatwierdzony projekt podziału nieruchomości stanowiącej własność R.G., decyzja ta stała się ostateczna w dniu 13 września 2007 r. W dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, obowiązywała uchwała Rady Miejskiej w S. z dnia 28 stycznia 2005 r. w sprawie ustalenia stawek opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek podziału w wysokości 50% różnicy wartości nieruchomości przed i po dokonaniu podziału, i tę stawkę procentową - 50% - zastosował przy ustaleniu opłaty adiacenckiej organ pierwszej instancji w decyzji z dnia 18 stycznia 2010 r. W dniu zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości oraz w dniu, gdy decyzja ta stała się ostateczna, art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami przewidywał możliwość ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej w wysokości nie większej niż 50% różnicy wartości nieruchomości. Z dniem 22 października 2007 r. weszła w życie zmiana ustawy o gospodarce nieruchomościami, która w art. 98a ust. 1 zmieniła wysokość stawki opłaty adiacenckiej w taki sposób, że rada gminy nie mogła ustalić wysokości stawki procentowej tej opłaty większej niż 30%, i wprowadziła ust. 1a, zgodnie z którym ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne. Zdanie pierwsze art. 98a ust. 1a nie budzi wątpliwości, natomiast wątpliwości może nasuwać prawidłowe rozumienie zdania drugiego tego ustępu, zgodnie z którym "Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne." W niniejszej sprawie decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna w dniu 13 września 2007 r., a obowiązywała wtedy 50% stawka opłaty adiacenckiej, zgodnie z uchwałą Rady Miejskiej w S. z dnia 28 stycznia 2005 r. Organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji ustalającą opłatę adiacencką w wysokości 50% w oparciu o powołaną uchwałę Rady Miejskiej w S. pomimo tego, że od dnia 22 października 2007 r., a tym samym w dniu wydania decyzji przez organ pierwszej instancji, obowiązywał art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który dopuszczał wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej nie większą niż 30%. Oznacza to, że oba organy administracji publicznej ustalając wysokość opłaty adiacenckiej błędnie zinterpretowały art. 98a ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami, uznając, że przepis ten zezwala w każdym przypadku na zastosowanie stawki procentowej obowiązującej w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna. Przyjęta przez organ odwoławczy wykładnia ograniczona została do dosłownego odczytania art. 98a ust. 1a zdanie drugie ustawy o gospodarce nieruchomościami, bez uwzględnienia kontekstu całej ustawy. Reguły wykładni prawa nie ograniczają organów stosujących prawo do korzystania wyłącznie z wykładni językowej (dosłownej). W doktrynie i judykaturze przyjęto, że oprócz wykładni językowej zastosowanie mają również wykładnia systemowa oraz wykładnia funkcjonalna (celowościowa). Organy obu instancji nie dostrzegły znaczenia i nie zastosowały wykładni systemowej, zgodnie z którą przy interpretacji normy prawnej należy uwzględnić kontekst uregulowań całej ustawy, pozwalający na prawidłowe zrozumienie treści poszczególnych przepisów jako treści logicznej i spójnej. Ustalenie opłaty adiacenckiej po wejściu w życie ustawy z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 173, poz. 218), co nastąpiło w dniu 22 października 2007 r., wymaga uwzględnienia wynikającej z art. 98a ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami stawki procentowej obowiązującej w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne. Ponadto, wymagane jest uwzględnienie stawki procentowej spełniającej warunek wynikający z art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a więc stawki w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Decyzja o ustaleniu opłaty adiacenckiej ma charakter konstytutywny. W dniu wydania tej decyzji następuje ustalenie wysokości opłaty - określenie wymiaru daniny publicznej. Wobec tego konieczne jest wydanie decyzji na podstawie przepisów obowiązujących w dniu rozstrzygnięcia sprawy i uwzględnienie tych przepisów - zgodnie z regułą tempus regit actum - przez sąd administracyjny przy ocenie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Ponadto, organy obu instancji orzekające w sprawie wydały decyzje w oparciu o uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia 28 stycznia 2005 r. w sprawie ustalenia stawek opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału - której to uchwały nie ma w aktach administracyjnych sprawy, dlatego Sąd nie miał możliwości zbadania treści tej uchwały, podstawy prawnej jej wydania, czy sprawdzenia, czy uchwała nadal obowiązuje. Jeśli powołana uchwała została podjęta na podstawie upoważnienia zawartego w art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, to przepis ten był przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 2 kwietnia 2007 r. sygn. akt SK 19/06 (OTK 2007/4/37) orzekł m.in., że art. 98 ust. 4 w zw. z art. 145 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 lutego 2000 r. do dnia 21 września 2004 r. jest niezgodny z art. 2 w zw. z art. 84 Konstytucji przez to, że narusza zasadę ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Następstwem stwierdzenia niezgodności z Konstytucją art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest nie tylko utrata mocy obowiązującej tego przepisu w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 lutego 2000 r. do dnia 21 września 2004 r., ale także przepisów wykonawczych uchwalonych na podstawie niekonstytucyjnego przepisu upoważniającego. W tej sytuacji nie jest zasadne uwzględnienie przy ustaleniu opłaty adiacenckiej stawki procentowej w wysokości przekraczającej wysokość określoną w art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, czyli w wysokości większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości.