Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 24 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 5 maja 2018 r. sygn. akt II SA/Lu 1140/17 w sprawie ze skargi P. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w L. z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za udostępnienie materiałów zgromadzonych w rejestrze publicznym 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w L. na rzecz P. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w W. kwotę 7550 (siedem tysięcy pięćset pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 8 maja 2018 r., II SA/Lu 1140/17, oddalił skargę P. Spółki z o.o. w W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w L. z [...] października 2017 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Starosty Ł. z [...] czerwca 2017 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za udostępnienie materiałów zgromadzonych w rejestrze publicznym.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Pismem z 31 marca 2017 r. P. sp. z o.o. Oddział Zakład Gazowniczy w L. (dalej jako: "Spółka" lub "skarżąca") zwróciła się do Starosty Ł. (dalej jako: "Starosta") z wnioskiem o bezpłatne udostępnienie baz map wektorowych z terenu powiatu ł. Załącznikiem do ww. pisma był wniosek o udostępnienie danych zgromadzonych w rejestrze publicznym zgodny z rozporządzeniem Rady Ministrów z 27 września 2005 r. w sprawie sposobu, zakresu i trybu udostępniania danych zgromadzonych w rejestrze publicznym wskazujący zadania publiczne i podstawę prawną jego realizacji, tj. art. 6 pkt 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2016 r. poz. 2147 z późn. zm: dalej jako: "u.g.n.") oraz art. 3 ust. 12 pkt a, ust. 25, art. 4 ust. 1 ustawy Prawo energetyczne (Dz.U. z 1997 r. nr 54 poz. 348) oraz art. 15 ust. 1 ustawy z 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz.U. z 2017 r. poz. 570 ze zm.; dalej jako: "u.i.d.p.r.z.p."). We wniosku wnioskodawca określił rejestr, w którym zgromadzone są dane, które mają być udostępnione jako zgodne z art. 4 ust. 1a pkt. 2 i 3 oraz ust. 1b ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2016 r., poz. 1629 z późn. zm.; dalej jako: "p.g.i.k.").
Decyzją z [...] czerwca 2017 r. Starosta ustalił opłatę za udostępnienie danych zgromadzonych w rejestrze publicznym, w formacie GML lub Ewmapa z rejestru określonego w art. 4 ust. 1a pkt. 2 i 3 oraz ust. 1b p.g.i.k. w kwocie 410 tys. 111 zł, obliczoną jako iloczyn stawki podstawowej (10 zł/ha) i liczby jednostek rozliczeniowych (pow. 68315,1662 ha) z uwzględnieniem współczynnika korygującego LR (0,6).
Od powyższej decyzji Spółka wniosła odwołanie, zarzucając naruszenie art. 6 pkt 2 u.g.n. w zw. z art. 4 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 12a ustawy z 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 220), art. 221 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1870), art. 40 ust. 2 pkt 4 lit. b) p.g.i.k., art. 15 u.i.d.p.r.z.p., art. 7 i art. 77 k.p.a.
Decyzją z [...] października 2017 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w L. (dalej jako: "WINGiK") utrzymał w mocy powyższą decyzję Starosty. W uzasadnieniu WINGiK wyjaśnił, że zgodnie z art. 40a p.g.i.k. organy prowadzące państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny (dalej jako: "pzgik") udostępniają materiały zasobu odpłatnie. Zgodnie z art. 40f p.g.i.k., w przypadku sporu dotyczącego zakresu udostępnianych materiałów zasobu lub wysokości należnej opłaty, właściwy organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej wydaje decyzję administracyjną, natomiast w rozpoznawanej sprawie istotą sporu jest nieodpłatne udostępnienie mapy zasadniczej w związku z realizacją przez wnioskodawcę zadania celu publicznego. WINGiK wyjaśnił, że art. 15 ust. 1 u.i.d.p.r.z.p. stanowi, że podmiot prowadzący rejestr publiczny zapewnia podmiotowi publicznemu albo podmiotowi nie będącemu podmiotem publicznym, realizującym zadania publiczne na podstawie odrębnych przepisów albo na skutek powierzenia lub zlecenia przez podmiot publiczny ich realizacji, nieodpłatny dostęp do danych zgromadzonych w prowadzonym rejestrze, w zakresie niezbędnym do realizacji tych zadań. Dalej ust. 2 ww. artykułu określa, że dane, o których mowa w ust. 1, powinny być udostępniane za pomocą środków komunikacji elektronicznej i mogą być wykorzystane wyłącznie do realizacji zadań publicznych. Natomiast art. 2 ust 3. u.i.d.p.r.z.p. stanowi, że przepisów ustawy nie stosuje się do przedsiębiorstw państwowych, spółek handlowych, służb specjalnych w rozumieniu art. 11 ustawy z 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. z 2010 r., Nr 29, poz. 154, z późn. zm.), Kancelarii Sejmu, Kancelarii Senatu, Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej oraz Narodowego Banku Polskiego, z wyjątkiem art. 13 ust. 2 pkt 1, gdy w związku z realizacją zadań przez te podmioty istnieje obowiązek przekazywania informacji do i od podmiotów nie będących organami administracji rządowej, oraz z wyjątkiem art. 13a, art. 19c i art. 19d. Tym samym w ocenie WINGiK, art. 2 ust. 3 u.i.d.p.r.z.p. wyłącza spółki handlowe z zakresu podmiotowego ustawy, a zatem przepisami ustawy z wyłączeniem powyższych wyjątków, nie obejmuje się tych spółek, chyba że spółki te realizowałyby swoje zadania jako zadania publiczne powierzone lub zlecone przez j.s.t. W przeciwnym wypadku spółki handlowe, które uzyskują dochody w związku z prowadzoną działalnością otrzymywałyby nieodpłatny dostęp do danych publicznych w zamian nie posiadając żadnego obowiązku przekazywania przetworzonych danych przestrzennych, np. danych geodezyjnej ewidencji sieci uzbrojenia terenu (GESUT) do instytucji, z których je otrzymały. Ponadto gdyby art. 2 ust. 3 u.i.d.p.r.z.p. nie wyłączał możliwości nieodpłatnego udostępniania danych to zbędny byłby całkowicie art. 40a ust. 2 pkt 2 p.g.i.k. Nadto zdaniem organu odwoławczego, ideą dotyczącą nieodpłatnego przekazywania danych w wersji elektronicznej jest, aby instytucje nawzajem przekazywały sobie dane w celu usprawnienia świadczenia usług publicznych. Ponadto, WINGiK wyjaśnił, że z przepisów ustawy o infrastrukturze informacji przestrzennej oraz u.i.d.p.r.z.p. wynika, że o nieodpłatny dostęp do danych zgromadzonych w rejestrze publicznym może nastąpić na rzecz podmiotu realizującego zadanie publiczne wyłącznie w zakresie niezbędnym do realizacji przez ten podmiot zadania publicznego. Żądanie Spółki w zakresie danych dotyczących całego uzbrojenia podziemnego nie znajduje oparcia w przepisach prawa oraz dotyczy sieci, w stosunku do których Spółka nie posiada praw administratora. WINGiK nie uznał za wiarygodną argumentację Spółki, że pełen zakres danych jest niezbędny w celu sprawowania funkcji pogotowia gazowego. Dane, które wskazuje Spółka, tj. dane wektorowe egib, są bowiem udostępniane w prowadzonym przez Głównego Geodetę Kraju centralnym punkcie dostępu do usług m.in. wyszukiwania, przeglądania w pełnym zakresie tematycznym i terytorialnym infrastruktury pod adresem internetowym www.geoportal.gov.pl. WINGiK wskazał przy tym, że Spółka pozyskuje informację w formie map inwentaryzacji powykonawczej poszczególnych odcinków, co można odpowiednio wykorzystać. Co więcej, zdaniem WINGiK, art. 6 ust. 2 u.g.n. określa cele publiczne, a nie zadania publiczne. Zadania publiczne są określone w różnych ustawach i odnoszą się do zadań własnych samorządu, które ustawodawca przypisał danemu szczeblowi samorządu terytorialnego i za którego realizację ta jednostka samodzielnie odpowiada. WINGiK wskazał, że w celu wyjaśnienia pojęcia podmiotu, któremu powierzono lub zlecono realizację zadania publicznego, można posiłkować się art. 221 ustawy o finansach publicznych. WINGiK przyjął, że jest to podmiot niezaliczany do sektora finansów publicznych, który w związku realizacją zadania publicznego nie działa w celu osiągnięcia zysku. Zlecenie zadania odbywa się na podstawie umowy administracyjnej lub porozumienia, które określają zadania oraz wysokość przeznaczonej na nie dotacji. Ze zgromadzonych akt sprawy nie wynika, żeby P. sp. z o.o. realizowała zadania publiczne na skutek jego powierzenia lub zlecenia przez podmiot publiczny. Nie przedstawiła żadnych dokumentów potwierdzających fakt powierzenia zadań publicznych przypisanych podmiotowi publicznemu np. gminie. Brak jest również dokumentów potwierdzających, że Spółka została powołana jako podmiot, któremu powierza się część zadań przypisanych podmiotowi publicznemu. Przesłane w tym zakresie wyjaśnienia, nie poparte żadnymi dokumentami, nie mogą stanowić wiarygodnego dowodu w sprawie.