Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędziowie: Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 czerwca 2015 r. sygn. akt II SAB/Wa 283/15 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. w N. na bezczynność Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] października 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od [...] Sp. z o.o. w N. na rzecz Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów kwotę 600 (sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
L. Sp. z o. o. w Nałęczowie w dniu 9 października 2014 r. skierowała do Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów Delegatura w Lublinie wniosek o udzielenie informacji publicznej poprzez udostępnienie "notatki dotyczącej postępowania wyjaśniającego [...], o której mowa w piśmie Prezesa UOKiK z dnia 1 października 2014 r. [...]". Postępowanie wyjaśniające było prowadzone w celu ustalenia zasad organizacji rynku dostawy wody i odprowadzania ścieków z terenu obejmującego zakres działania Związku Komunalnego Gmin w B., w tym wstępne ustalenie, czy nastąpiło naruszenie przepisów ww. ustawy uzasadniające wszczęcie postępowania w sprawie zakazu stosowania praktyk ograniczających konkurencję.
Wnioskodawca w piśmie z dnia 27 października 2014 r. nr [...], podpisanym przez dyrektora Biura Prezesa UOKiK, został poinformowany, że żądany dokument nie zostanie udostępniony, jako że jest to dokument o charakterze wewnętrznym, który nie stanowi informacji publicznej. Ponadto podano, że notatka wewnętrzna, stanowiąca opis zgromadzonego w toku postępowania materiału dowodowego, podsumowanie prowadzonego postępowania oraz zawierająca ewentualne propozycje, co do sposobu zakończenia sprawy, nie jest wiążąca dla Dyrektora Delegatury UOKiK.
Powyżej określona Spółka wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezesa UOKiK w udzieleniu informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z dnia 9 października 2014 r., żądając zobowiązania organu do rozpatrzenia jej wniosku w terminie 14 dni od zwrotu akt administracyjnych po uprawomocnieniu się wyroku, stwierdzenia, że bezczynność nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi odwołano się do orzeczeń sądów administracyjnych mających potwierdzić, że przedmiotowa notatka, która dotyczy sfery faktów i stanowiła podstawę do wydania postanowienia kończącego sprawę merytorycznie jest informacją publiczną. Jej udostępnienie służyć będzie większej transparentności działań organu władzy publicznej dotyczy bowiem zamierzeń organu wyrażonych w postanowieniu.
Prezes UOKiK, reprezentowany przez pełnomocnika, w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i w jej uzasadnieniu podał, że przytoczone przez skarżącego orzeczenia sądów administracyjnych, choć zawierają istotne wytyczne co do sposobu rozumienia pojęcia informacja publiczna, w niniejszej sprawie mogą stanowić jedynie wskazówki o charakterze ogólnym.
Pełnomocnik organu wskazał na specyficzny charakter postępowania, w toku którego notatka została sporządzona. Dotyczyła ona prowadzonego postępowania wyjaśniającego, uregulowanego w art. 48 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. Nr 50, poz. 331 z późn. zm.). Podał, że przedmiotowa notatka nie stanowi integralnej części procesu wydawania postanowienia o zakończeniu postępowania wyjaśniającego. Z tego też powodu, notatka nie jest włączona do akt postępowania, które kończy się wydaniem postanowienia o zakończeniu postępowania wyjaśniającego. Ponadto w toku postępowania wyjaśniającego organ podejmuje decyzje co do ewentualnych dalszych działań kontrolnych oraz wszczęcia postępowania zasadniczego. Bardzo istotnym jest aby podmioty, wobec których mają być podjęte działania kontrolne, nie mogły się o tym dowiedzieć przed jego wszczęciem. Ujawnienie notatki wewnętrznej z postępowania wyjaśniającego może w znaczący sposób obniżyć efektywność działań podejmowanych przez UOKiK, a w konsekwencji wpłynąć negatywnie na poziom ochrony konkurencji i konsumentów w Polsce. Notatka zawiera informacje uzyskane w toku postępowania, ich ocenę oraz propozycję co do dalszego postępowania, w szczególności wszczęcia jednego z postępowań zasadniczych i wyraża opinie co do zasadności jego wszczęcia.