Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie: Sędzia NSA Marian Wolanin (spr.) Sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz Protokolant starszy asystent sędziego Ł. M. po rozpoznaniu w dniu 25 września 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury i Budownictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 listopada 2016 r. sygn. akt I SAB/Wa 1169/16 w sprawie ze skargi E. S.A. w [...] na bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa w przedmiocie rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oddala skargę kasacyjną.
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 4 listopada 2016 r., sygn. akt I SAB/Wa 1169/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpatrzeniu skargi E. Spółki Akcyjnej z siedzibą w [...], orzekł o: 1. stwierdzeniu, że bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2. umarzeniu postępowania co do zobowiązania Ministra Infrastruktury i Budownictwa w przedmiocie rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy; 3. wymierzeniu Ministrowi Infrastruktury i Budownictwa grzywnę w wysokości 1000 (jeden tysiąc) złotych; 4. oddaleniu skargi w pozostałym zakresie; 5. zasądzeniu od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz E. Spółki Akcyjnej z siedzibą w [...] kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
W skardze kasacyjnej od powołanego wyroku w zakresie jego pkt 3, Minister Infrastruktury i Budownictwa zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- art. 149 § 2 w zw. z art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm.) - dalej ppsa, przez wymierzenie organowi grzywny w wysokości niewspółmiernej do stwierdzonego przez Sąd I instancji naruszenia prawa przy jednoczesnym zaniechaniu uzasadnienia dla tak wysoce restrykcyjnego orzeczenia,
- art. 133 § 1 ppsa, przez niedokładną analizę materiału dowodowego i w konsekwencji nieuwzględnienie stopnia naruszenia prawa przez Ministra, a w konsekwencji orzeczenie o wymierzeniu grzywny.
Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie pkt 3 i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji lub zmianę zaskarżonego wyroku w zakresie pkt 3 jego sentencji, polegającą na oddaleniu wniosku o wymierzenie grzywny.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że o ile w niniejszym postępowaniu doszło do istotnych przestojów w prowadzonym postępowaniu, to jednak nie sposób zgodzić się z drakońską, nacechowaną skrajnym rygoryzmem sankcją zastosowaną przez Sąd I instancji. Zdaniem organu wymierzenie grzywny w niniejszej sprawie jest nadmierną i nieuzasadnioną sankcją. W przedmiotowej sprawie wprawdzie wystąpiły istotne przestoje w prowadzonym postępowaniu, lecz opóźnienie to nie było spowodowane celowym zaniechaniem organu, lecz przyczynami obiektywnymi, tj. przede wszystkim prowadzeniem w Departamencie ok. 5000 postępowań, zaś w Wydziale Gruntów [...] (właściwym rzeczowo w przedmiotowej sprawie) w ok. 400 spraw podzielonych na 3 - 4 referentów (w zależności od okresu) oraz zmianami w administracji rządowej (licznymi reorganizacjami urzędów, w tym zwłaszcza ministerstw obsługujących dział administracji rządowej "budownictwo"). Sąd I instancji formułując oceny, które przyczyniły się do orzeczenia tak dotkliwej dla organu sankcji, nie uwzględnił specyfiki organu i prowadzonych przezeń postępowań. Sprzeciw organu naczelnego budzi zwłaszcza traktowanie każdej ze spraw w taki sposób, jakby każda z nich była jedyną sprawą prowadzoną przez organ w badanym okresie. Prowadzenie wielu tysięcy skomplikowanych spraw pochodzących z obszaru całego kraju prowadzi w sposób nieuchronny do opóźnień w niektórych z nich. Organ nie funkcjonuje bowiem w próżni, lecz na jego funkcjonowanie ma wpływ szereg czynników, tj. w szczególności dynamika rynku pracy (i związana z tym fluktuacja kadr), zmiany organizacyjne obejmujące łączenie/podziały urzędów, które wynikają z decyzji politycznych podjętych na najwyższym szczeblu oraz ograniczone środki budżetowe, które wymuszają konieczność oszczędności zasobów (finansowych, rzeczowych i kadrowych) i wykorzystywania ich w sposób możliwie najefektywniejszy. Na długość prowadzonych postępowań ma wpływ przyjęty w organie model ich prowadzenia. W przypadku Departamentu Orzecznictwa Ministerstwa Infrastruktury i Budownictwa (oraz wcześniej: Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju) od wielu lat pierwszorzędne znaczenie ma wydawanie rozstrzygnięć prawidłowych merytorycznie i zgodnych z przepisami postępowania, z czego nie wolno czynić organowi zarzutu. Przeciwieństwem tego modelu jest wydawanie większej ilości rozstrzygnięć w krótszym czasie, co jednak wiąże się z występowaniem większej liczby błędów, powodujących uchylenie decyzji przez sąd administracyjny. Z kolei konieczność wielokrotnego prowadzenia postępowań w tych samych sprawach na skutek uchylania decyzji przez sąd (np. wskutek nieustalenia wszystkich stron lub śmierci stron) powoduje w dłuższym okresie zwiększenie zaległości, nie zaś ich zmniejszenie, względnie powoduje konieczność dalszego zwiększania szybkości prowadzenia spraw kosztem jakości wydawanych rozstrzygnięć. Sąd administracyjny, obowiązany do stania na straży praworządności, nie powinien zaś sugerować organom (wprost lub w sposób dorozumiany) prowadzenia postępowań "na skróty" i wydawania rozstrzygnięć wprawdzie szybko, lecz z naruszeniem innych kluczowych zasad postępowania lub przepisów prawa materialnego. Stąd sprzeciw budzi uzasadnienie przedmiotowego wyroku, w którym Sąd nie uwzględnił w sposób prawidłowy uwarunkowań ani prawnych ani faktycznych, w jakich kontrolowane postępowanie było prowadzone.