Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia del. WSA Marian Wolanin (spr.) Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 21 lipca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 11 czerwca 2015 r. sygn. akt II SA/Go 224/15 w sprawie ze skargi C. B. na czynność Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty zaliczki 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz C. B. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 11 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Go 224/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp., po rozpatrzeniu skargi C. B., stwierdził bezskuteczność czynności Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] grudnia 2014 r., Nr [...], w przedmiocie odmowy wypłaty zaliczki, oraz uznał obowiązek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, do wypłaty na rzecz C. B. zaliczki w wysokości 70 % odszkodowania ustalonego decyzją Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] sierpnia 2014 r., Nr [...].
W uzasadnieniu wyroku wskazano, że w wyniku decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] lutego 2014 r., Nr [...], o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pod nazwą: "[...]", wydanej na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2013 r. poz. 687, ze zm.) - dalej ustawa drogowa, nieruchomość, oznaczona jako działka nr [...] o powierzchni 3,0833 ha, [...], będąca własnością C. B., stała się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa. Decyzji tej Wojewoda Dolnośląski nadał rygor natychmiastowej wykonalności. W dniu [...] kwietnia 2014 r. Wojewoda Dolnośląski wydal zaświadczenie Nr [...], o ostateczności (z dniem [...] kwietnia 2014 r.) powołanej decyzji z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...]. Następnie, zawiadomieniem z dnia [...] sierpnia 2014 r., Wojewoda Dolnośląski poinformował C. B. o wszczęciu z urzędu postępowania - na podstawie art. 12 ustawy drogowej - w sprawie ustalenia odszkodowania. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r., Nr [...], Wojewoda Dolnośląski orzekł o ustaleniu odszkodowania za przedmiotową nieruchomość w wysokości 825.050,00 zł na rzecz C. B.. Pismem z dnia 24 listopada 2014 r. C. B. - powołując się na art. 12 ust. 4a ustawy drogowej - zwróciła się do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddziału w [...] (dalej GDDKiA) o wypłatę zaliczki w wysokości 70% odszkodowania ustalonej w decyzji z dnia [...] sierpnia 2014 r. zaznaczając, że z uwagi na złożone od tej decyzji odwołanie, nie stanie się ona ostateczna.
W piśmie z dnia [...] grudnia 2014 r., Nr [...], GDDKiA poinformowała C. B., że jej wniosek o wypłatę zaliczki został rozpatrzony negatywnie, ponieważ art. 12 ust. 4g ustawy drogowej może być zastosowany jedynie wobec decyzji nieostatecznej, gdyż rygor natychmiastowej wykonalności - o którym mowa w tym przepisie - może być nadany tylko i wyłącznie decyzji nieostatecznej. W niniejszej sprawie decyzję zezwalającą na realizację inwestycji drogowej z rygorem natychmiastowej wykonalności wydano w dniu [...] lutego 2014 r., która stała się ostateczna w dniu 8 kwietnia 2014 r., co spowodowało ustanie rygoru natychmiastowej wykonalności. W tej sytuacji zastosowanie ma art. 12 ust. 4b powołanej ustawy, który określa, że za prawo do nieruchomości objętej ostateczną decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej ustalane jest odszkodowanie w drodze decyzji administracyjnej wydawanej przez właściwy organ. W niniejszej sprawie decyzja ta stała się ostateczna, zatem nie ma zastosowania art. 12 ust. 5a oraz art. 12 ust. 4g powołanej ustawy. W piśmie z dnia 18 grudnia 2014 r. C. B. wezwała GDDKiA do usunięcia naruszenia prawa i niezwłocznej wypłaty zaliczki w wysokości 70% odszkodowania wskazując, że sprawa jej wniosku o wypłatę zaliczki powinna być załatwiona nie w ramach powołanego art. 12 ust. 4g, gdyż przepis ten dotyczy nieostatecznych decyzji ZRID, lecz w ramach art. 132 ust. 1b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 12 ust. 5 ustawy drogowej. Skoro bowiem ustawa drogowa przewiduje możliwość wypłaty zaliczki wyłącznie osobom, którym na podstawie nieostatecznej - nietrwałej decyzji, odebrana została własność nieruchomości (decyzją ZRID zaopatrzoną w rygor natychmiastowej wykonalności), to tym bardziej możliwość taka powinna być zapewniona osobom, którym wywłaszczone nieruchomości odebrane zostały ostateczną decyzją ZRID. W przeciwnym razie należałoby uznać, że ustawodawca naruszył konstytucyjną zasadę równego traktowania obywateli wobec prawa, udzielając większej ochrony w rekompensacie szkody związanej z wywłaszczeniem nieruchomości i prawie do szybkiego uzyskania odszkodowania (w tym przypadku zaliczki) osobom, którym własność ta odebrana została nietrwałą decyzją ZRID. W piśmie z dnia [...] stycznia 2015 r., Nr [...], GDDKiA podtrzymała swoje stanowisko wyrażone w swoim piśmie z dnia [...] grudnia 2014 r. wskazując, że w art. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami określone zostały relacje między przepisami tej ustawy a innymi ustawami. Wymieniono w tym przepisie akty prawne, których ustawa o gospodarce nieruchomościami nie narusza w zakresie dotyczącym gospodarki nieruchomościami. Przepisy ustaw wymienionych w art. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, należy traktować jako przepisy odrębne, mające pierwszeństwo w stosowaniu, dlatego przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami mogą być stosowane tylko wtedy, gdy z treści innej ustawy wprost wynika ich zastosowanie. Mają więc one charakter uzupełniający w stosunku do innych ustaw, w zakresie w nich nieuregulowanym.