Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Sędziowie NSA Grzegorz Jankowski NSA Rafał Stasikowski Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Weiher po rozpoznaniu w dniu 25 lipca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 maja 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 364/17 w sprawie ze skargi M. H. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od M. H. na rzecz Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 12 maja 2017 r., I SA/Wa 364/17, oddalił skargę M. H. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu Sąd I instancji podniósł, że Minister Skarbu Państwa decyzją z [...] grudnia 2016 r., nr [..], po rozpoznaniu wniosku M. H. z 8 grudnia 2016 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, postanowił utrzymać w mocy decyzję Ministra Skarbu Państwa z [...] listopada 2016 r., nr [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Skarbu Państwa z [...] grudnia 2015 r., nr [...], oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody M. z [...] października 2015 r., nr [...], którą odmówiono potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez M. W. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w L. przy ul. L. [...] i [...], ul. O., ul. S. oraz miejscowości M., powiat ż., województwo l., obecnie Ukraina.
Postępowanie nadzwyczajne, jakim jest postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji, podlega takim samym regułom procesowym, jak postępowanie zwykłe, jednakże odmienny jest przedmiot obu postępowań. W postępowaniu zwykłym organ dokonuje subsumpcji stanu faktycznego oraz stanu prawnego, kształtując stosunek administracyjnoprawny w formie władczego rozstrzygnięcia, zaś przedmiotem postępowania nadzwyczajnego jest wyłącznie weryfikacja, czy określone rozstrzygnięcie jest dotknięte którąkolwiek z kwalifikowanych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji jest bowiem instytucją umożliwiającą wyeliminowanie z obrotu prawnego rozstrzygnięć administracyjnych obciążanych najcięższymi wadami materialonprawnymi. Decyzja stwierdzająca nieważność jest decyzją deklaratoryjną, działającą ex tunc. Istotą postępowania nadzwyczajnego jest ocena, czy w zaistniałym stanie faktycznym na gruncie obowiązujących wówczas przepisów prawa organ mógł wydać decyzję określonej treści, a nie podejmowanie czynności zmierzających do ponownego załatwienia sprawy co do jej istoty. Ponieważ postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest postępowaniem nadzwyczajnym, w efekcie którego uszczerbku doznaje zasada trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych (art. 16 k.p.a.), wzruszenie takiego rozstrzygnięcia może mieć miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Wyczerpujące wyliczenie podstaw nieważności oraz umocowanie organu do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadku zaistnienia wskazanych w tym przepisie wad, nadaje postępowaniu przed organem charakter kasacyjny. Z tego też względu art. 156 § 1 k.p.a., enumeratywnie wyliczający przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, nie może być interpretowany rozszerzająco, ale dosłownie, czy wręcz ścieśniająco.
Istota rozważań na gruncie przedmiotowej sprawy sprowadza się do interpretacji art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Badając istnienie przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zasadne jest odwołanie się do teorii gradacji wad decyzji i odróżnienie wadliwości decyzji powodujących jej wzruszalność, od wad powodujących, przez samo swoje istnienie lub przez swoje skutki, nieuchronną konieczność eliminacji decyzji z obrotu prawnego lub wiążącego stwierdzenia naruszenia porządku prawnego przez decyzję. Uchybienia prawu mają charakter rażący w przypadku istnienia w niej wad o szczególnym ciężarze gatunkowym. Następuje to wówczas, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść rozstrzygnięcia stanowią zaprzeczenie obowiązującego stanu prawnego w całości lub w części (por. B. Adamiak, J. Borkowski, "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2004, str. 729-730). W judykaturze sądów administracyjnych przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa ma miejsce wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Wedle utrwalonego stanowiska jako rażąco naruszającego prawo nie można traktować takiego rozstrzygnięcia, które wynika z odmiennej interpretacji danej normy. Rażące naruszenie prawa jest bowiem z reguły wyrazem ewidentnego i jasno uchwytnego błędu w wykładni prawa, którego treść jest jasna i nie wywołuje rozbieżności interpretacyjnych. O takim naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej. Należy przy tym podkreślić, że z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamiane każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa. "Nie każde bowiem naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, że niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego powszechnie przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa to takie naruszenie, które z uwagi na wywołane skutki jest jednoznaczne w znaczeniu wadliwości rozstrzygnięcia oraz tylko takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. W konsekwencji stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwiać ani tolerować." (tak NSA m.in. w wyroku z 18 października 2016 r., I OSK 1923/15). W związku z tym, że stwierdzenie nieważności decyzji jest postępowaniem szczególnym, w efekcie którego uszczerbku doznaje zasada trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 k.p.a.), zarzut rażącego naruszenia prawa musi zatem wynikać z przesłanek niebudzących wątpliwości. W rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., rażące naruszenie prawa nie obejmuje błędnej wykładni niejednoznacznych przepisów składających się na podstawę prawną decyzji, w przypadku, gdy dopuszczalna jest ich różna interpretacja. Naruszenie prawa ma cechę rażącego wówczas, gdy decyzja nim dotknięta wywołuje skutki prawne niedające się pogodzić z wymaganiami praworządności, którą należy chronić nawet kosztem wyeliminowania z obroty prawnego ostatecznej decyzji administracyjnej. Nie chodzi zatem o spór o wykładnię prawa, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. to oczywiste naruszenie jednoznacznego przepisu prawa, które równocześnie narusza zasadę praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Jeżeli zatem przepis prawa dopuszcza rozbieżną interpretacją, to wybór jednej z takich interpretacji nie może być oceniony jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nawet wówczas, gdy zostanie ona później uznana za nieprawidłową albo, co zdarza się częściej, inna interpretacja zostanie uznana za słuszniejszą albo bardziej racjonalną (por. wyrok NSA z 12 grudnia 2006 r., II OSK 28/06).