Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Stebnicka, Sędziowie NSA Wojciech Chróścielewski (spr.), Marek Stojanowski, Protokolant Justyna Nawrocka, po rozpoznaniu w dniu 3 marca 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miasta Szczecina od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 28 września 2005 r. sygn. akt II SA/Sz 671/05 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w Szczecinie na uchwałę Rady Miasta Szczecina z dnia 25 października 2004 r. Nr XXVII/562/04 w przedmiocie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej oddala skargę kasacyjną.
Wyrokiem z dnia 28 września 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 671/05, stwierdził nieważność zaskarżonej przez Prokuratora Rejonowego w Szczecinie uchwały Rady Miasta Szczecina z 25 października 2004 r. nr XXVII/562/04 w przedmiocie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej. Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Zaskarżoną uchwałą Rada Miasta Szczecina uchyliła swoją uchwałę nr XVI/315/04 z dnia 16 lutego 2004 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej (Dz.Urz. Woj. Zachodniopomorskiego nr 24, poz. 450). Jako podstawę prawną powołano art. 98 ust. 4 i art. 146 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2000 r. nr 46, poz. 543 ze zm.). Przepis § 2 tej uchwały stanowił, że wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia z mocą od dnia 15 kwietnia 2004 r., to jest od dnia wejścia w życie uchylonej uchwały.
W swojej skardze Prokurator zarzucił podjęcie uchwały z rażącym naruszeniem prawa, przez to, że jako podstawę prawną jej wydania powołano art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami zamiast art. 98a ust. 1 tej ustawy oraz, że zaniechano ustalenia nowej stawki procentowej, mimo, iż naruszony przepis zobowiązuje radę do wydania uchwały w tym przedmiocie. Zarzucił także, z tych samych powodów, naruszenie art. 146 § 2 tej ustawy. W uzasadnieniu skargi stwierdzono, iż na podstawie uchylonej uchwały wydano 94 decyzje administracyjne ustalające opłaty adiacenckie na kwotę 1.518.360 zł. Przepis art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami przestał obowiązywać od dnia 22 września 2004 r. Podniesiono także, że zaskarżona uchwała weszła w życie z dniem 15 kwietnia 2004 r., podczas, gdy uchylona uchwała z 16 lutego 2004 r. weszła w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia to jest z dniem 28 kwietnia 2004 r. - mocą wsteczną zaskarżonej uchwały objęto więc okres, w którym uchylona uchwała jeszcze nie obowiązywała. Zdaniem skarżącego z art. 98a ust. 1 i art 146 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika obowiązek gminy ustalenia stawek procentowych opłaty adiacenckiej.
W odpowiedzi na skargę Przewodniczący Rady Miasta Szczecina podniósł, że skoro w miejsce uchylonego art. 98 ust. 4 pojawił się identyczny przepis art. 98a ust. 1 tej ustawy to zarzut rażącego naruszenia prawa nie jest zasadny. Uznał też, że wykładnia gramatyczna art. 146 ust. 2 ustawy przekonuje, że podjęcie uchwały o określeniu stawek procentowych opłaty adiacenckiej zależy od uznania Rady - przepis ten nie nakłada na Radę obowiązku podjęcia takiej uchwały.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu swojego wyroku stwierdził, że podziela w pełni stanowisko wyrażone w wyroku NSA z 14 stycznia 2003 r., I SA 2293/02, iż z porównania przepisów art. 146 ust. 2 zd. 2 i art. 145 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że gminy mają obowiązek ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej, a dopiero jej wymiar pozostawiono uznaniu organu administracji. Ze względu na podobieństwo opłaty adiacenckiej określonej w art. 98a ust. 1 i art. 144 ust. 1 ustawy, cytowane stanowisko NSA ma zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. Wykładnia językowa art. 98a ust. 1 ustawy przekonuje, że zwrot "może" odnosi się do organu wydającego decyzję w indywidualnej sprawie, zaś zd. 2: "Stawkę opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały" ma charakter przepisu obligatoryjnego. Dlatego Sąd podzielił argument skarżącego o rażącym naruszeniu prawa, a także zgodził się, ze stanowiskiem, iż mocą wsteczną zaskarżonej uchwały objęto okres, w którym uchwała uchylana jeszcze nie obowiązywała. Nadanie aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej nie może godzić w zasady demokratycznego państwa prawa - zasadę pewności prawa, równości obywateli wobec prawa.