Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 kwietnia 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 2295/17 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w T. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] sierpnia 2017 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zezwolenia na przebudowę zjazdu indywidualnego oddala skargę kasacyjną.
Zaskarżonym wyrokiem z 19 kwietnia 2018 r. (sygn. akt VII SA/Wa 2295/17) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018 r., poz. 1302), określanej dalej jako "P.p.s.a" - oddalił skargę [...] spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w T. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z [...] sierpnia 2017 r. utrzymujące w mocy postanowienie własne z [...] lipca 2017 r. odmawiające skarżącej wszczęcia postępowania w sprawie zezwolenia na przebudowę zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do parametrów zjazdu publicznego w celu umożliwienia dostępu do drogi publicznej działce nr [...].
Jak wynika z uzasadnień wydanych przez organ rozstrzygnięć, powodem odmowy wszczęcia postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na przebudowę ww. zjazdu było uznanie, że skarżąca nie ma interesu prawnego w sprawie, a w konsekwencji, że nie jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. Organ wyjaśnił, że w postępowaniu w przedmiocie udzielenia zezwolenia na lokalizację bądź przebudowę zjazdu stroną postępowania, która może skutecznie je zainicjować, zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1440) jest właściciel lub użytkownik nieruchomości przyległych do drogi. Przepis ten stanowi bowiem, że "[b]udowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu z zastrzeżeniem ust. 2". Tymczasem nieruchomość nr [...], nie przylega bezpośrednio do drogi krajowej nr [...], gdyż oddziela ją od niej działka nr [...], której właścicielem lub użytkownikiem nie jest skarżąca. Powyższe uzasadniało zatem wydanie rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 61 a § 1 k.p.a.
W uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę Wojewódzki Sąd Administracji w Warszawie podzielił ustalenia i ocenę prawną organu. Wskazał, że z akt sprawy wynika, że zjazd indywidualny z drogi krajowej nr [...] obsługuje działkę nr ewid. [...] . Natomiast wniosek złożony przez skarżącą dotyczy wydania zezwolenia na przebudowę istniejącego zjazdu z drogi krajowej nr [...] do nieruchomości tj. działki nr ewid. [...] wykorzystywanej na cele rolne, której po przebudowie zjazdu sposób wykorzystania ulegnie zmianie polegającej na wybudowaniu na tej działce oraz działce nr [...] warsztatu samochodów ciężarowych wraz z parkingami. Z akt sprawy nie wynika, aby skarżąca była właścicielem (użytkownikiem wieczystym) działki nr [...] obsługiwanej zjazdem indywidualnym z drogi krajowej nr [...]. Przedłożona kopia mapy zasadniczej nie potwierdza również, aby działka nr [...] przylegała bezpośrednio do pasa drogowego drogi krajowej nr [...] w odniesieniu do której zarządca drogi krajowej mógłby zastosować przepis art. 29 ust 1 ustawy o drogach publicznych i udzielić zezwolenia na przebudowę istniejącego zjazdu, jak tego chce wnioskodawca. Sąd uznał, że organ poprawnie wyłożył powyższy przepis. Zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 4 pkt 8 ustawy o drogach publicznych "zjazdem w rozumieniu ustawy jest połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym". Zgodnie z art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm.), dostęp do drogi publicznej może mieć charakter dostępu bezpośredniego albo dostępu przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Nie budzi zatem wątpliwości, że uzyskanie bezpośredniego dostępu do drogi publicznej poprzez wykonanie zjazdu może dotyczyć tylko nieruchomości graniczących z drogą, a nie nieruchomości od niej oddalonych. Przepis art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych wyraźnie stanowi, że budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, czyli nieruchomości położonych przy drodze, które poprzez zjazd mają uzyskać do niej bezpośredni dostęp. Przebudowa zjazdu wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydawanego w formie decyzji administracyjnej, co następuje w drodze przeprowadzenia postępowania administracyjnego. Podmiotem uruchamiającym takie postępowanie może być wyłącznie ten, kto legitymuje się tytułem do nieruchomości mającej uzyskać bezpośredni dostęp do drogi (w przypadku przebudowy zjazdu istniejącego, do nieruchomości, którą z drogą łączy już istniejący zjazd). Tytułem tym nie musi być wyłącznie prawo własności, może być nim inny tytuł dający podstawę do użytkowania nieruchomości, niemniej jednak przepis art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych ogranicza krąg stron postępowania w sprawie wykonania zjazdu z drogi publicznej tylko do tych, które władają nieruchomością, na której ma powstać zjazd. W sprawie nie zakwestionowano, że skarżąca spółka nie posiada żadnego tytułu do władania nieruchomością, na której ma być przebudowany istniejący zjazd. Również toczące się przed Sądem Rejonowym w Z. z wniosku skarżącej spółki postępowanie w sprawie ustanowienia drogi koniecznej (k. 71 akt administracyjnych) nie zmienia w sprawie statusu skarżącej. Ewentualne bowiem ustanowienie służebności gruntowej polegającej na prawie przechodu lub przejazdu nie uczyni z właściciela nieruchomości, na rzecz którego takie prawo ustanowiono, podmiotu uprawnionego do wystąpienia do zarządcy drogi o wydanie zezwolenia na budowę, bądź przebudowę zjazdu indywidualnego, gdyż jest ona jedynie źródłem interesu faktycznego, nie zaś prawnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lipca 2015 r. sygn. akt I OSK 2626/15 - dostępny w bazie orzeczeń pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W sprawie nie mogło zatem dojść do naruszenia art. 145 k.c. Z przepisu art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych nie wynika więc interes prawny dla innych podmiotów niż właściciel lub użytkownik gruntu przyległego do drogi, do którego ma zostać wykonany zjazd. Także żaden inny przepis ustawy o drogach publicznych nie wskazuje, aby właścicielom sąsiednich nieruchomości w stosunku do nieruchomości z której zjazd ma być wykonany, został przyznany interes prawny w sprawie uzyskania zgody zarządcy drogi na wykonanie bądź przebudowę zjazdu. Jest to konsekwencją tego, że w postępowaniu dotyczącym wykonania zjazdu rozstrzygnięciu podlegają kwestie związane ze sposobem korzystania z drogi istotne z punktu widzenia bezpieczeństwa ruchu, przepustowości i bezkolizyjności zjazdu. Ten czynnik ma istotny wpływ na ocenę postępowania w sprawie wyrażenia zgody na budowę zjazdu. Inne podmioty niż wymienione w art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych mają zagwarantowane prawo udziału w innych postępowaniach, w toku procesu inwestycyjnego, tj. w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Odnosząc się do argumentów skarżącej, Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że normą, z której wywodzić można istnienie interesu prawnego w tym postępowaniu nie mogą być także przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz. U. z 2009 r. nr 124, poz. 1030). Nie zawierają one normy przewidującej w sprawie o wyrażenie zgody na wykonanie zjazdu, możliwość wydania określonego aktu w stosunku do właścicieli gruntów sąsiednich. Przepisem prawa materialnego, określającym zakres podmiotowy jest wyłącznie art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych (por. np. wyrok NSA z dnia 12 marca 2008 r., I OSK 401/07, wyrok NSA z dnia 27 lutego 2014 r., I OSK 1738/12, wyrok NSA z dnia 30 kwietnia 2010 r. I OSK 932/09, prawomocny wyrok WSA w Łodzi z dnia 26 stycznia 2012 r., III SA/Łd 1113/11, czy wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 19 października 2011 r., II SA/Rz 610/11). Skarżąca spółka może natomiast jako właściciel sąsiedniej nieruchomości posiadać interes faktyczny. Jednakże na tym etapie interes ten nie podlega ochronie. Interes faktyczny nie może być też utożsamiany z interesem prawnym w rozumieniu art. 28 Kpa. Nie każdy bowiem związek pomiędzy subiektywnymi uprawnieniami podmiotu, a sprawą administracyjną oznacza, że podmiot ten ma w danej sprawie interes prawny. Przedstawiana przez skarżącą, tak w skardze, jak i we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, argumentacja wskazuje na interes faktyczny, którego źródłem jest plan budowy obiektów komercyjnych usługowo - handlowych na działce nr [...] nieprzylegającej bezpośrednio do drogi krajowej nr [...]. Jak stwierdził Sąd, w tych okolicznościach nie można także uznać, aby organ naruszył zasady ogólne postępowania zawarte w art. 6, 7, 8 i 10 Kpa.