Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) Sędzia del. WSA Dorota Apostolidis Protokolant: st. asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 maja 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 1875/14 w sprawie ze skargi P. P. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty świadczenia mieszkaniowego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od P. P. na rzecz Prezesa Agencji Mienia Wojskowego 220 (dwieście dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Wyrokiem z dnia 21 maja 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 1875/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę P. P. na sprecyzowaną w sentencji decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej (dalej WAM) i orzekł o jej uchyleniu, stwierdził że decyzja ta nie podlega wykonaniu w całości oraz orzekł o kosztach postępowania.
Wyrok ten zapadł w następującym stanie sprawy: P. P. w dniu [...] sierpnia 2010 r. złożył do Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w Warszawie wniosek o wypłatę świadczenia mieszkaniowego. Z wniosku wynikało, iż żołnierz został wyznaczony na stanowisko służbowe w Dowództwie Sił Powietrznych w Warszawie na okres kadencji od dnia [...] lipca 2010 r. do dnia [...] czerwca 2013 r. Pismem z dnia [...] sierpnia 2010 r. organ zawiadomił wnioskodawcę, że został on umieszczony w wykazie żołnierzy zawodowych uprawnionych do wypłaty świadczenia mieszkaniowego od września 2010 r. Pismem z dnia [...] sierpnia 2013 r. organ poinformował stronę, że w dniu [...] czerwca 2013 r. zakończono wypłaty świadczenia mieszkaniowego z powodu upływu kadencji na zajmowanym stanowisku służbowym i niedostarczenia do organu dokumentu potwierdzającego ponowne wyznaczenie na stanowisko służbowe w Garnizonie m. st. Warszawa. W dniu [...] września 2013 r. do Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w Warszawie wpłynął kolejny wniosek P. P. o wypłatę świadczenia mieszkaniowego. Z wniosku wynikało, iż decyzją Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] czerwca 2013 r., Nr [...], został on wyznaczony na stanowisko służbowe w strukturach wojskowych poza granicami kraju w [...] (Niemcy) od [...] sierpnia 2013 r. do [...] lipca 2016 r. Pismem z dnia [...] listopada 2013 r. organ poinformował stronę, że wypłata świadczenia mieszkaniowego będzie realizowana.
Decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r., Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w Warszawie odmówił wypłaty P. P. świadczenia mieszkaniowego począwszy od dnia [...] stycznia 2014 r. W jej uzasadnieniu podał, że zgodnie z treścią art. 24 ust. 5 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2010 r. Nr 90, poz. 593 ze zm.) żołnierzom zawodowym wyznaczonym do pełnienia zawodowej służby poza granicami państwa przysługują uprawnienia i świadczenia wymienione w tym przepisie. Dalej stwierdził, że P. P. jest uprawniony do świadczeń na tej podstawie, bowiem został wyznaczony na stanowisko służbowe poza granicami kraju. Wskazał jednocześnie, że jak wynika z treści art. 48d ust. 2 i 3 ustawy z 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Z 2015 r., poz. 746) świadczenie mieszkaniowe jest wypłacane przez dyrektora oddziału regionalnego właściwego miejscowo dla garnizonu, w którym żołnierz pełni służbę wojskową przez czas wykonywania obowiązków w danym garnizonie. Przepisy te stanowią podstawę prawną wypłaty świadczenia mieszkaniowego określając podmiot obowiązany do takiej realizacji. Brak przepisu kompetencyjnego nakładającego na konkretnego dyrektora oddziału regionalnego powyższy obowiązek w stosunku do żołnierzy przebywających poza granicami państwa, z wyłączeniem kontyngentów, czyni niemożliwym wypłatę świadczenia mieszkaniowego ze środków publicznych. W wyniku rozpatrzenia odwołania P. P. do tej decyzji Prezes WAM zaskarżoną decyzją, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 13 ust. 6 i 7, art. 21 ust. 1 i 2, art. 48d ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, uchylił ją w części dotyczącej terminu, od jakiego stronie nie przysługuje prawo do wypłaty świadczenia mieszkaniowego i w tym zakresie stwierdził, że P. P. świadczenie mieszkaniowe nie przysługuje począwszy od dnia [...] sierpnia 2013 r., a w pozostałej części decyzję tę utrzymał w mocy. W jej uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w myśl art. 21 ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP prawo do zakwaterowania żołnierza zawodowego jest realizowane w jednej z następujących form: przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego, przydziału miejsca w internacie albo kwaterze internatowej, wypłaty świadczenia mieszkaniowego. Prawodawca dopuścił możliwość zrealizowania uprawnienia do zakwaterowania tylko w jednej z tych form. Cytowana ustawa zawiera regulacje dotyczące zakwaterowania żołnierzy zawodowych przede wszystkim na terenie kraju. Temu celowi przyporządkowane zostały przepisy o właściwości rzeczowej i miejscowej Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, w kompetencji której leży realizacja prawa do zakwaterowania żołnierzy zawodowych. Również z przepisów wykonawczych, jakie przytoczył wynika, iż świadczenie mieszkaniowe przysługuje tylko żołnierzom zawodowym zajmującym określone stanowisko służbowe w danym garnizonie na terenie Rzeczypospolitej Polskiej. Przy czym ustawodawca nie pozbawia żołnierza wyznaczonego do pełnienia służby za granicą zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych, wszak realizowane są one przez inny organ i na innej podstawie prawnej (przepisów ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2010 r. Nr 90, poz. 593 ze zm.). W ocenie organu, zróżnicowanie uprawnień (w tym do zakwaterowania) żołnierzy podyktowane zostało zróżnicowaniem rodzaju i okresu pełnienia służby. Skoro ustawodawca przewidział możliwość bezpłatnego zakwaterowania żołnierza z rodziną za granicą (w miejscu pełnienia służby), to korzystanie dodatkowo z jednej z form zakwaterowania (świadczenia mieszkaniowego) na podstawie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych w kraju nie znajduje uzasadnienia. Odwołujący się w okresie od [...] sierpnia 2013 r. do [...] lipca 2016 r. został wyznaczony na stanowisko służbowe poza granicami państwa i w tym okresie nie pełnił służby w garnizonie położonym na terenie Rzeczypospolitej Polskiej. Ponadto nie kwestionuje tego, iż w czasie pełnienia tej służby korzysta z bezpłatnego zakwaterowania w kraju pełnienia służby. Zatem ma zapewnione warunki mieszkaniowe w miejscu pełnienia służby. Z punktu widzenia zupełności systemu prawnego nie do zaakceptowania jest, w ocenie organu, przychylenie się do prezentowanej przez stronę koncepcji, aby korzystając z finansowanego przez budżet państwa zakwaterowania poza granicami kraju, dodatkowo Agencja wypłacała mu - jako realizację prawa do zakwaterowania - świadczenie mieszkaniowe pokrywane z dotacji budżetowej. Prezes WAM wskazał, że podejmując rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie, organ I instancji błędnie ustalił termin, od którego stronie nie przysługuje prawo do wypłaty świadczenia mieszkaniowego, ustalając że prawo to nie przysługuje począwszy od [...] stycznia 2014 r. Prawo otrzymywania świadczenia mieszkaniowego przysługiwało bowiem jedynie do dnia [...] lipca 2013 r. Stąd w tym zakresie należało decyzję uchylić i orzec co do istoty, gdyż organ I instancji po dacie [...] lipca 2013 r. w sposób nieuprawniony wypłacał stronie świadczenie mieszkaniowe do dnia [...] grudnia 2013 r. Takim działaniem rażąco naruszył przepis art. 21 ust. 1 i 2 oraz 48d ustawy o zakwaterowaniu (...), bowiem w okresie od [...] sierpnia 2013 r. do dnia [...] grudnia 2013 r. strona korzystała niezasadnie równolegle z dwóch form zakwaterowania, tj. nieodpłatnego zakwaterowania w lokalu mieszkalnym w państwie pełnienia służby i jednocześnie ze świadczenia mieszkaniowego. Tym samym powyższa okoliczność wyłącza, zdaniem organu, zakaz reformationis in peius określony w art. 139 K.p.a.