Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Wiesław Morys, Sędzia NSA Bożena Popowska, Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.), Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania, po rozpoznaniu w dniu 2 czerwca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 102/14 w sprawie ze skargi G. F., W. F. i Z. F. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną.
Wyrokiem z dnia 21 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 102/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę G. F., W. F. i Z. F. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu działki.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne.
Decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...] Starosta K. orzekł o odmowie zwrotu na rzecz: G. F., W. F. i Z. F. części działki nr [...], położonej w obr. [...] jedn. ewid. P. m. K., w granicach wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa parceli l. kat. [...] b. gm. kat. S. Organ l instancji wskazał, iż z pozyskanych przez niego dowodów (m.in. protokoły zdawczo-odbiorcze oraz zdjęcia lotnicze) wynika, iż cel wywłaszczenia parceli l. kat. [...] b. gm. kat. S. określony w umowie sprzedaży z dnia [...] lipca 1969 r. Rep. A [...] jako budowa Zakładu dla Psychicznie Chorych Chroników w K., został zrealizowany na stanowiącej przedmiot niniejszego postępowania części tej parceli odpowiadającej części działki nr [...], położonej w obr. [...] jedn. ewid. P. m. K. już w roku 1973.
Dalej Sąd wskazał, iż odwołanie od wyżej wskazanej decyzji złożyli G. F., Z. F. i W. F., zarzucając że nie zachodzi tożsamość inwestycji wskazanej jako cel wywłaszczenia inwestycji i inwestycji zrealizowanej na nieruchomości. Planowany Zakład dla Psychicznie Chorych Chroników w K. nie miał być tym samym co Państwowy Dom Pomocy Społecznej dla Dorosłych w K. Cele te nie są bowiem identyczne, a co najwyżej można je uznać za zbliżone. Chronologia zdarzeń wskazuje, że niedługo po wywłaszczeniu, przed upływem terminów, o których mowa w art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, póz. 651 ze zm.) doszło do modyfikacji celu wywłaszczenia. Tym samym nieruchomość okazała się zbędna na cele wywłaszczenia. Przedmiotowy Zakład dla Psychicznie Chorych Chroników nigdy nie został uruchomiony. Inwestycja tuż po wybudowaniu posłużyła innemu celowi niż wskazany w umowie sprzedaży. Pomimo, iż w protokole odbioru nieruchomości z dnia [...] grudnia 1973 r. wskazano, że odbiór przekazano Dyrektorowi Zakładu Specjalnego dla Psychicznie Chorych, to samego Zakładu dla Psychicznie Chorych Chroników nigdy nie zrealizowano. Potwierdza to fakt, że w przedmiotowym protokole mowa jest o odbiorze "Państwowego Domu Specjalnego w K.", oraz, że dnia [...] kwietnia 1973 r., czyli miesiąc po uzyskaniu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie budynku, uruchomiono inną placówkę - Państwowy Dom Pomocy Społecznej.
Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] listopada 2013r., nr [...], w oparciu o art. 9a ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W ocenie organu odwoławczego biorąc pod uwagę treść art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zakresie definicji zbędności, organ prowadzący postępowanie o zwrot nieruchomości jest obowiązany w pierwszej kolejności możliwie najbardziej precyzyjnie określić cel wywłaszczenia nieruchomości, a następnie ustalić w drodze dostępnych środków dowodowych, czy w odniesieniu do konkretnej nieruchomości zaistniała przesłanka zbędności z art. 137 ust. 1. W opinii organu odwoławczego nie może budzi wątpliwości prawidłowość ustalenia przez Starostę K. celu nabycia umową sprzedaży z dnia [...] lipca 1969 r. Rep. A [...] przez Skarb Państwa parceli l. kat. [...] b. gm. kat. S., gdyż wynika on wprost z treści umowy. Z kolei szczegółowy planowany sposób zagospodarowania tego terenu uwidoczniony został na pozyskanym przez organ I instancji planie zagospodarowania terenu dotyczącym Zakładu Specjalnego dla Psychicznie Chorych Chroników Niezdolnych do Pracy w K. K., uzgodnionym w dniu [...] czerwca 1968 r. przez Prezydium Rady Narodowej m. K. - Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury - Miejska Pracownia Urbanistyczna. Zgodnie z tym dokumentem na obszarze stanowiącym przedmiot niniejszego postępowania planowano urządzenie otoczenia budynku Zakładu Specjalnego dla Psychicznie Chorych Chroników, obejmującego teren zazieleniony z alejkami spacerowymi i ławkami. Stan zagospodarowania przedmiotowego terenu uwidoczniony na pozyskanej przez organ I instancji z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej odbitce ze zdjęcia lotniczego wykonanego w dniu 22 sierpnia 1975 r. (a więc sześć lat po nabyciu parceli l. kat. [...] przez Skarb Państwa) jest praktycznie identyczny z tym zaplanowanym i przedstawionym na wspominanym planie zagospodarowania terenu dotyczącym Zakładu Specjalnego dla Psychicznie Chorych Chroników Niezdolnych do Pracy w K. K., uzgodnionym w dniu [...] czerwca 1968 r. przez Prezydium Rady Narodowej m. K. - Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury - Miejska Pracownia Urbanistyczna. Na fotografii tej widoczny jest dokładnie taki sam jak był planowany, układ alejek spacerowych wraz z otaczającymi je urządzonymi terenami zielonymi. Obszar ten stanowi bezpośrednie otoczenie położonego na sąsiednich działkach budynku położonego przy ul. [...]. Taki sam stan zagospodarowania wynika ze znajdujących się w aktach sprawy: mapy sytuacyjno-wysokościowej z dnia 25 kwietnia 1979 r. ks. rób. nr [...], oraz rastra mapy archiwalnej z roku 1985. Z kolei na zdjęciu lotniczym z dnia 17 czerwca 1970 r. (a więc wykonanym niespełna rok po nabyciu parceli l. kat. [...] przez Skarb Państwa) widać wyraźnie, iż obszar części parceli l. kat. [...] w granicach części obecnej działki nr [...] oraz parcel sąsiednich został już ogrodzony (jak wynika z przeprowadzonych przez organ l instancji w dniu 2 kwietnia 2009 r. oględzin nieruchomości, ogrodzenie to istnieje do chwili obecnej) i rozpoczęto na nim prowadzenie prac budowlanych. Niezależnie od powyższego, zgromadzony materiał dowodowy potwierdza realizację celu wywłaszczenia na stanowiącym przedmiot niniejszego postępowania terenie, jeszcze w pierwszej połowie lat 70-tych. W szczególności mowa tutaj o protokole z dnia [...] grudnia 1972 r. w sprawie odbioru końcowego i przekazania do użytku (eksploatacji) inwestycji Państwowego Domu Specjalnego w K. (użytkownikiem któremu ją przekazano był Państwowy Zakład Specjalny dla Chroników Psychicznie Chorych), z zastrzeżeniem, iż ukształtowanie terenu, zieleń i zadrzewienie mają zostać ostatecznie wykonane w II kwartale 1973 r., a także o decyzji z dnia [...] marca 1973 r. nr [...] o pozwoleniu na użytkowanie Państwowego Domu Specjalnego w K. Wszystkie wyżej wymienione dowody świadczą zatem jednoznacznie, iż cel wywłaszczenia określony w umowie sprzedaży z dnia [...] lipca 1969 r. Rep. A [...] jako budowa Zakładu dla Psychicznie Chorych Chroników w K. zaczął być realizowany przed upływem 7 lat od dnia zawarcia ww. umowy, oraz został ukończony przez upływem lat 10 od tej daty. Okoliczność ta została także jednoznacznie potwierdzona w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 kwietnia 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 155/08, gdzie m.in. stwierdzono, iż "jak wynika z akt sprawy, stan faktycznego zagospodarowania części działki nr [...] obr. [...] jedn. ewid. P. m. K. w granicach parceli l. kat. [...] b. gm. kat. S., ustalony w trakcie przeprowadzonych oględzin, w porównaniu do planowanego sposobu jej zagospodarowania wskazuje na zrealizowanie celu wywłaszczenia, tj. Zakładu dla Psychicznie Chorych Chroników w K. Realizacja celu wywłaszczenia w obszarze w/w działki nastąpiła w terminie 3 lat i 5 miesięcy od daty przejęcia nieruchomości, o czym świadczy protokół z dnia [...] grudnia 1972 r. w sprawie odbioru końcowego i przekazania do użytku inwestycji pn. "Państwowy Dom Specjalny w K.".