Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie Sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych [...] S.A. w W. i [...] Sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 października 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 709/18 w sprawie ze skarg [...] S.A. w W. i [...] Sp. z o.o. w W. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego oddala skargi kasacyjne.
Zaskarżonym wyrokiem z 18 października 2018 r. (sygn. akt I SA/Wa 709/18) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), określanej dalej jako "P.p.s.a." - oddalił skargi [...] S.A. z siedzibą w W. i [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] lutego 2018 r. utrzymującą w mocy decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] października 2016 r. stwierdzającą nieważność orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie z [...] marca 1951 r.
Jak wynika z akt sprawy ww. orzeczeniem odmówiono przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...], objętej działaniem dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. z 1945 r. Nr 50, poz. 279, dalej jako dekret) będącej własnością I. R. , Z. R. , T. R., J. R. i W. R. W uzasadnieniu odmowy wskazano, że "zgodnie z opracowywanym planem zagospodarowania przestrzennego teren nieruchomości przeznaczony jest pod warsztaty i garaże i został przydzielony inwestorowi publicznemu".
W postępowaniu nadzorczym zainicjowanym wnioskiem następców prawnych byłych właścicieli - A. P., E. P., J. W., D. S. i A. W. - organ ustalił, że przedmiotowa nieruchomość obecnie wchodzi w skład działek ewidencyjnych nr [...]. W odniesieniu do działki nr [...] wydana została [...] stycznia 1992 r. decyzja Wojewody Warszawskiego nr [...] stwierdzająca nabycie z dniem 5 grudnia 1990 r. przez [...] siedzibą w W. prawa użytkowania wieczystego do gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa. Podobnie w stosunku do działek nr [...] Wojewoda Warszawski decyzją nr [...] z [...] sierpnia 1991 r. stwierdził nabycie z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego przez [...]. Stwierdzenie nabycia użytkowania wieczystego ww. nieruchomości nastąpiło w trybie art. 2 ustawy z 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464). Aktualnie działka nr [...] pozostaje w użytkowaniu wieczystym [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W., a działki nr [...] są w użytkowaniu wieczystym [...] S.A. z siedzibą w W. Minister ustalił, że w dniu wydania odmownej decyzji dekretowej nieruchomość objęta była "Ogólnym planem zabudowania" zatwierdzonym przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu 11 sierpnia 1931 r. wydanym na podstawie art. 23-28 rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz.U. z 1939 r. Nr 34, poz. 216). Na reprodukcji wykonanej z powyższego planu oznaczono położenie nieruchomości hip. [...] , która znajduje się w strefach IVa - zabudowa zwarta o wysokości 4 kondygnacji i 50% powierzchni zabudowy oraz llIa - zabudowa zwarta - 3 - kondygnacyjna, 50% powierzchni zabudowy. Uznał, że w świetle ówcześnie obowiązujących przepisów nie istniały przeszkody dla realizacji budownictwa mieszkaniowego przez osoby prywatne. Przeciwnie, stosownie do rozwiązań przyjętych w ustawie z dnia 3 lipca 1947 r. o popieraniu budownictwa (Dz. U. Nr 52, poz. 270), państwo popierało nowe, prywatne budownictwo mieszkaniowe tak zwarte, jak i luźne, realizowane m.in. przez właścicieli i użytkowników nieruchomości. Tym samym, odwołanie się do nieobowiązującego planu w sytuacji, gdy w świetle obowiązującego, nie istniały przeszkody dla uwzględnienia wniosku dekretowego uznał za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W odniesieniu do zarzutów zawartych we wnioskach stron o ponowne rozpatrzenie sprawy organ przyjął, że odmowna decyzja dekretowa nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych uzasadniających konieczność wydania rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 158 § 2 k.p.a. Stwierdził także, że powoływany przez strony wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 (Dz.U. 2015. 702), wskazujący na niezgodność art. 156 § 2 k.p.a. z Konstytucją RP nie wyłączał możliwości stwierdzenia nieważności. Wyjaśnił, że wyrokiem tym Trybunał orzekł, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Organ uznał, że zagadnienie prawne, które było przedmiotem rozważań Trybunału nie jest tożsame z przedmiotową sprawą, albowiem niekonstytucyjność art. 156 § 2 pkt 2 k.p.a. odnosi się do decyzji spełniającej trzy przesłanki tj.: po pierwsze - została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa, po drugie - od jej wydania nastąpił znaczny upływ czasu, po trzecie - na mocy tejże wadliwej decyzji strona nabyła prawa lub ekspektatywy. W przedmiotowej sprawie wadliwe orzeczenie administracyjne z [...] marca 1951 r. nie kreuje żadnego stosunku prawnego, bowiem nie przyznało ono jej stronom żadnych praw ani ekspektatywy. Organ dekretowy odmówił w nim bowiem przyznania dotychczasowym właścicielom żądanego przez nich prawa własności czasowej. Zatem nie istnieje przeszkoda wynikająca z wyroku TK do stwierdzenia nieważności. Ponadto, jak argumentował organ, Trybunał orzekał o niekonstytucyjności art. 156 § 2 k.p.a. wynikającej z braku kompletnej regulacji (pominięcie ustawodawcze) i do czasu uzupełnienia lub zmiany przepisu organy administracji muszą orzekać na podstawie obecnego brzmienia przepisu. Zgodnie z zasadą praworządności ujętą w art. 6 k.p.a. wyrok TK dotyczący pominięcia ustawodawczego, nie ma bowiem charakteru prawotwórczego.