Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.), Sędzia NSA Anna Lech, Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon, Protokolant asystent sędziego Dorota Chromicka, po rozpoznaniu w dniu 29 grudnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miasta Lublin od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 28 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Lu 359/11 w sprawie ze skargi Rady Miasta Lublin na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubelskiego z dnia 31 marca 2011 r., nr NK.II.04131/135/11 w przedmiocie nieważności uchwały organu gminy w sprawie zasad sprzedaży nieruchomości gruntowych uchyla zaskarżony wyrok oraz rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubelskiego z 31 marca 2011 r., nr NK.II.04131/135/11.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 28 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Lu 359/11 oddalił skargę Gminy Lublin na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubelskiego z 31 marca 2011 r., nr NK.II.04131/135/11 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miasta Lublin w sprawie zasad sprzedaży nieruchomości gruntowych stanowiących własność Gminy na rzecz użytkowników wieczystych oraz zbywania nieruchomości przyległych z zastosowaniem bonifikaty. W uzasadnieniu swego orzeczenia Sąd stwierdził, że w stosunku do zasad udzielania bonifikat od ceny zbywanych, a stanowiących własność gminy nieruchomości upoważnienie ustawowe do wydaniu aktu prawa miejscowego zawiera ustawa z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm. - dalej u.g.n.), w szczególności art. 68 u.g.n., którego sposób wykładni stanowi istotę sporu jaka wyłoniła się na gruncie rozpatrywanej sprawy. W myśl tego przepisu - w brzmieniu obowiązującym na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały - właściwy organ może udzielić bonifikaty od ceny ustalonej zgodnie z art. 67 ust. 3, na podstawie odpowiednio zarządzenia wojewody albo uchwały rady lub sejmiku w przypadkach enumeratywnie określonych w tym przepisie. Z regulacji tej wynika, że po pierwsze - wyliczenie przypadków, w których może zostać zastosowana bonifikata ma charakter zamknięty, a po drugie - udzielenie bonifikaty pozostawione zostało uznaniu właściciela tak co do faktu udzielenia bonifikaty, jak i zakresu oraz wysokości.
Zakwestionowana w postępowaniu nadzorczym przez Wojewodę Lubelskiego część uchwały dotyczy wyrażenia przez radę gminy zgody na udzielenie bonifikaty w przypadku opisanym w art. 68 ust. 1 pkt 1 u.g.n., tj. sytuacji sprzedaży nieruchomości gminnych na cele mieszkaniowe, na realizację urządzeń infrastruktury technicznej oraz innych celów publicznych. Zdaniem organu nadzoru zawarte w tym przepisie wyrażenie "na cele mieszkaniowe" oznacza, że udzielenie bonifikaty jest możliwe jedynie w sytuacji zbycia nieruchomości niezabudowanej. Tym samym sprzedaż nieruchomości gruntowych na rzecz właścicieli wyodrębnionych lokali w budynkach wielorodzinnych usytuowanych na tych nieruchomościach, nie stanowi realizacji celu mieszkaniowego, o którym mowa w art. 68 ust. 1 pkt 1 u.g.n., nie można bowiem przeznaczać na określony cel zabudowanej nieruchomości gruntowej, której przeznaczenie wyznacza istniejący już rodzaj zabudowy. W ocenie Sądu stanowisko to zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.g.n. sprzedaż nieruchomości gminnych następuje w drodze przetargu lub w drodze bezprzetargowej, stosownie do przepisów rozdziału 4 działu II. Przepisem tam zamieszczonym jest bez wątpienia art. 37 ust. 2 u.g.n., który taksatywnie wymienia przypadki zbycia nieruchomości bez przetargu. Jednym z nich jest sprzedaż nieruchomości na rzecz użytkownika wieczystego (pkt 5). Zgodnie natomiast z art. 67 ust. 3 u.g.n. przy sprzedaży nieruchomości w drodze bezprzetargowej, o której mowa w art. 37 ust. 2 i 3, cenę nieruchomości ustala się w wysokości nie niższej niż jej wartość, z zastrzeżeniem ust. 3a, który w sprawie nie ma zastosowania. Zwrot "nie niższej niż jej wartość", o którym mowa w przywołanym przepisie należy rozumieć tak, że cena dokonywanej bez przetargu sprzedaży nieruchomości powinna być co najmniej równa wartości ustalonej przez rzeczoznawcę majątkowego lub od niej wyższa. Ustawodawca nie przewidział bowiem możliwości wprowadzenia zmian, które prowadziłyby do obniżenia wartości nieruchomości. Jedynym przepisem pozwalającym na obniżenie ceny poniżej ustalonej wartości zbywanej nieruchomości jest m. in. sporny art. 68 ust. 1 u.g.n,, który pozwala na obniżenie ceny zbywanej nieruchomości poprzez udzielenie bonifikaty. Bonifikata natomiast to nic innego jak zniżka ceny przyznawana przez sprzedającego. Może ona mieć charakter zachęty w dokonaniu zakupu towaru lub, jak to ma miejsce odnośnie zbywania nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe lub komunalnych lokali mieszkalnych, ma za cel pomoc mieszkańcom gminy w zaspakajaniu ich życiowych potrzeb, do których należą między innymi szeroko pojęte potrzeby mieszkaniowe. Przyjmując, że udzielenie bonifikaty nie stanowi reguły, lecz wyjątek stosowany w ściśle określonych przypadkach, niedopuszczalnym jest w razie wątpliwości co do znaczenia przepisu, stosowanie wykładni rozszerzającej. Ustawodawca nie wprowadza bowiem w analizowanym przepisie ani obowiązku stosowania bonifikaty, ani nie precyzuje również zakresu owej bonifikaty. Zarówno udzielenie bonifikaty, jak i jej zakres jest wynikiem autonomicznego rozstrzygnięcia uprawnionych organów. W istocie więc, to właściciel nieruchomości (reprezentowany przez odpowiedni organ) decyduje o tym, czy w ogóle udzielić bonifikaty, a jeśli tak - to w jakiej wysokości. Za stosowaniem wykładni ścieśniającej przemawia także okoliczność, że ustawodawca, chcąc zapewnić, żeby pomoc udzielona w formie bonifikaty była wykorzystywana zgodnie z przeznaczeniem, przewidział okres karencji. Stosownie bowiem do art. 68 ust. 2 u.g.n. jeżeli nabywca nieruchomości zbył nieruchomość lub wykorzystał ją na inne cele niż cele uzasadniające udzielenie bonifikaty, przed upływem 10 lat, a w przypadku nieruchomości stanowiącej lokal mieszkalny przed upływem 5 lat, licząc od dnia nabycia, jest zobowiązany do zwrotu kwoty równej udzielonej bonifikacie po jej waloryzacji. Udzielenie bonifikaty ma zatem w określonym przedziale czasowym charakter warunkowy.