Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia del. WSA Tomasz Szmydt Protokolant: starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 stycznia 2017 r. sygn. akt II SAB/Wa 550/16 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. na bezczynność Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 16 czerwca 2016 r. o udostępnienie informacji sektora publicznego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. na rzecz Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Wyrokiem z 11 stycznia 2017 r. (sygn. akt II SAB/Wa 550/16) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. na bezczynność Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie wniosku o ponowne wykorzystywanie informacji sektora publicznego.
Wyrok ten wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Wnioskiem z 16 czerwca 2016 r. skarżące Stowarzyszenie wystąpiło do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o udostępnienie mu w trybie ustawy z 25 lutego 2016 r. o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego (Dz.U. z 2016 r., poz. 352), określanej dalej jako "ustawa o ponownym wykorzystywaniu" lub "u.p.w.i.s.p." następujących dokumentów: 1) kalendarza spotkań Ministra w okresie od 1 maja 2016 r. do dnia udostępnienia informacji, 2) księgi wejść i wyjść gości (rejestru wejść/wyjść gości) Ministerstwa od 1 maja 2016 r. do dnia udostępnienia informacji, w postaci plików elektronicznych w formacie pdf lub xlsx. We wniosku wskazano, że żądane informacje zostaną wykorzystane w celach niekomercyjnych "do artykułów i analiz na stronach internetowych Stowarzyszenia i porównywania spotkań Ministra oraz gości Ministerstwa z innymi Ministrami/Ministerstwami".
W pisemnej odpowiedzi organ poinformował, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330). Odwołał się przy tym do orzecznictwa sądowoadministracyjnego w świetle którego ww. dokumenty nie mają charakteru informacji publicznej.
We wniesionej następnie skardze na bezczynność Ministra Stowarzyszenie podniosło, że organ nie rozpatrzył jego wniosku we właściwym trybie tj. na podstawie przepisów ustawy o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego, a żądane dokumenty mieszczą się w pojęciu informacji sektora publicznego zawartym w art. 2 ust. 1 tej ustawy.
W uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że stosownie do art. 2 ust. 1 ustawy o ponownym wykorzystywaniu "(p)rzez informację sektora publicznego należy rozumieć każdą treść lub jej część, niezależnie od sposobu utrwalenia, w szczególności w postaci papierowej, elektronicznej, dźwiękowej, wizualnej lub audiowizualnej, będącą w posiadaniu podmiotów, o których mowa w art. 3." Nawiązując natomiast do ustępu drugiego tego artykułu w którym mowa, że "(p)rzez ponowne wykorzystywanie należy rozumieć wykorzystywanie przez osoby fizyczne, osoby prawne i jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej (...) informacji sektora publicznego, w celach komercyjnych lub niekomercyjnych innych niż pierwotny publiczny cel, dla którego informacja została wytworzona" doszedł do wniosku, że informacja będąca w posiadaniu podmiotu zobowiązanego (art. 3 ww. ustawy) aby mogła być ponownie wykorzystana musi pierwotnie służyć celowi publicznemu. Innymi słowy, jak stwierdził Sąd, informacja sektora publicznego powinna posiadać walor informacji publicznej, za wyjątkiem informacji (rozumianej jako dokument, o którym mowa w art. 2 pkt 3 dyrektywy 2003/98/WE) stanowiącej zasób bibliotek, archiwów i muzeów, gdyż te służąc celowi publicznemu niejednokrotnie nie mogą zostać zakwalifikowane jako informacja publiczna na gruncie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zatem, jak dalej argumentował Sąd pierwszej instancji, nie może podlegać ponownemu wykorzystywaniu informacja, która pierwotnie nie występowała w przestrzeni publicznej. Odmienna interpretacja powołanych przepisów prowadziłaby do wniosku, że skoro podlega ponownemu wykorzystaniu każda treść lub jej część będąca w posiadaniu podmiotu zobowiązanego, bez względu na to, czy dotyczy spraw publicznych, czy też nie, przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej straciłyby rację bytu. Wnioskodawca na gruncie ustawy o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego uzyskałby dostęp do informacji, której nie otrzymałby w oparciu o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, np. dokumentu prywatnego. W art. 2 ust. 2 ustawy o ponownym wykorzystywaniu nacisk jest przez ustawodawcę położony na pojęcie celów komercyjnych lub niekomercyjnych innych niż pierwotny publiczny cel, dla którego informacja została wytworzona. Ustawodawca nie wskazuje na jakikolwiek pierwotny cel wytworzenia informacji, ale właśnie na cel publiczny. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolicie przyjmuje się, iż rejestr wejść/wyjść do i z obiektu jest nośnikiem informacji o charakterze wewnętrznym, porządkowym, ewidencyjnym, który ma służyć zapewnieniu bezpieczeństwa. Taki rejestr nie odnosi się do publicznej formy działania ministerstwa, stąd nie zawiera informacji publicznej (por. wyrok NSA z 2 grudnia 2015 r. sygn. akt I OSK 2337/15, wyroki WSA w Warszawie: z 19 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 2081/14, z 16 kwietnia 2015 r. sygn. akt II SAB/Wa 1055/14, z 12 stycznia 2015 r. sygn. akt II SAB/Wa 668/14). Także kalendarz ministra nie stanowi informacji publicznej. Kalendarz ten nie stanowi dokumentu urzędowego, nie jest oświadczeniem woli, ani oświadczeniem wiedzy, nie jest też kierowany do innego podmiotu bądź składany do akt sprawy. Kalendarz ministra stanowi przedmiot roboczy, biurowy. Jest on pomocny w realizacji zadań publicznych, jednakże służy wyłącznie organizacji pracy, nie wyznacza natomiast kierunków działania organu (por. wyrok NSA z 13 czerwca 2014 r. sygn. akt I OSK 2914/13, orzeczenia.nsa.gov.pl). Kalendarz ministra nie został stworzony na potrzeby podmiotów zewnętrznych.