Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie: sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska sędzia NSA del. Wiesław Morys (spr.) Protokolant st. inspektor sądowy Barbara Dąbrowska-Skóra po rozpoznaniu w dniu 3 sierpnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Starosty Powiatu S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 12 sierpnia 2010 r. sygn. akt II SA/Go 502/10 w sprawie ze skargi A. W. na czynność Starosty Powiatu S. z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu części uiszczonej opłaty za wydanie karty pojazdu oddala skargę kasacyjną
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim zaskarżonym wyrokiem z dnia 12 sierpnia 2010 r., stwierdził bezskuteczność czynności Starosty Powiatu S. polegającej na odmowie zwrotu A. W. części opłaty za wydanie karty pojazdu, uznał obowiązek tegoż Starosty dokonania zwrotu części wniesionej przez skarżącą opłaty w wysokości 425 zł oraz orzekł o kosztach postępowania.
Przedstawiając w uzasadnieniu stan faktyczny sprawy Sąd pierwszej instancji wskazał, iż A. W. zwróciła się do Starosty S. o stwierdzenie uprawnienia do otrzymania zwrotu części opłaty pobranej przezeń w wysokości 500 zł za wydanie karty pojazdu marki [...] nr rej. [...] oraz zwrot nadpłaconej kwoty w wysokości 425 zł. Uważała bowiem tę opłatę za nienależnie pobraną. Pismem z dnia [...] kwietnia 2010 r. znak: [...] organ odmówił uwzględnienia żądania wskazując, iż przedmiotowa opłata została pobrana na podstawie art. 77 ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym oraz § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu. Zdaniem organu pobrana opłata nie podlega zwrotowi, o czym świadczy odroczenie przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 17 stycznia 2006 r. (U 6/04, OTK-A 2006/1/3) terminu utraty mocy obowiązującej przepisu § 1 ust. 1 wymienionego rozporządzenia do dnia 1 maja 2006 r. Pismem z dnia [...] kwietnia 2010 r. A. W. wezwała Starostę S. do usunięcia naruszenia prawa poprzez stwierdzenie uprawnienia do otrzymania zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Organ nie udzielił odpowiedzi na to wezwanie.
W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim A. W. wniosła o stwierdzenie bezskuteczności czynności organu, zwrot części opłaty za kartę pojazdu oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Odpowiadając na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przede wszystkim wskazał na dopuszczalność rozpatrzenia żądania zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu na drodze administracyjnej, powołując się na uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt l OPS 3/07, w której stwierdzono, że skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu, uiszczonej na podstawie powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r., jest sprawą administracyjną, załatwianą przez organ w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. W uchwale podkreślono, że obowiązek uiszczenia opłaty za wydanie karty pojazdu powstaje w toku indywidualnej sprawy administracyjnej o rejestrację pojazdu, rozstrzyganej przez organ administracji publicznej decyzją administracyjną. Zatem obowiązek uiszczenia opłaty ma charakter obowiązku administracyjnego, który wynika z przepisów prawa. Organ administracji publicznej jest uprawniony do orzekania w przedmiocie tego obowiązku, z tym że nie czyni tego w drodze decyzji administracyjnej. Dlatego rozpatrując żądanie zwrotu opłaty za kartę pojazdu organ odnosi się do obowiązku wynikającego z przepisów prawa, a więc podejmuje akt lub dokonuje czynności. W tej sytuacji skarga do sądu administracyjnego opiera się na przepisie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. Wskazano przy tym, iż droga ta jest dopuszczalna obok możliwości dochodzenia stosownego roszczenia przed sądem powszechnym (p. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 16 maja 2007 r., sygn. akt III CZP 35/07). Dalej Sąd wskazał, iż obowiązek uiszczenia opłaty za kartę pojazdu został określony w treści art. 77 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tj. Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.), zgodnie z którym producent lub importer nowych pojazdów jest obowiązany wydać kartę pojazdu dla każdego pojazdu samochodowego wprowadzonego do obrotu handlowego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Stosownie do treści ust. 3 powołanego przepisu, kartę pojazdu dla pojazdu samochodowego, innego niż określony w ust. 1, wydaje za opłatą i po uiszczeniu opłaty ewidencyjnej, właściwy w sprawach rejestracji starosta przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Natomiast ust. 4 pkt 2 ww. przepisu zawiera delegację dla ministra właściwego do spraw transportu do określenia, w drodze rozporządzenia, wysokości opłat za kartę pojazdu zastrzegając, że w rozporządzeniu należy uwzględnić znaczenie tych dokumentów dla rejestracji pojazdu oraz wysokość kosztów związanych z drukiem i dystrybucją kart pojazdów (ust. 5). Wykonując powyższą delegację Minister Infrastruktury wydał rozporządzenie z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310), dalej zwane rozporządzeniem. Przewidywało ono w § 1 ust. 1, że za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej organ rejestrujący pobiera opłatę w wysokości 500 zł. Powyższe rozporządzenie zostało uchylone wprost z dniem 15 kwietnia 2006 r. przez § 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2006 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 59, poz. 421). W jego § 1 określono, że za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej organ rejestrujący pobiera opłatę w wysokości 75 zł. Sąd wskazał, iż kwestia pobrania opłaty za wydanie karty pojazdu była przedmiotem powołanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. K 6/04, w którym stwierdzono niezgodność § 1 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 Prawa o ruchu drogowym oraz art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu tego orzeczenia wskazano, iż niezgodność § 1 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 Prawa o ruchu drogowym polega na tym, że przez zawyżenie wysokości opłaty wykroczono poza zakres upoważnienia zawartego w ustawie. Rozporządzenie bowiem niezgodnie ze wskazanymi w ustawie wytycznymi w postaci nakazu uwzględnienia rzeczywistego znaczenia karty pojazdu dla rejestracji pojazdu oraz kosztów związanych z drukiem i dystrybucją karty ustalało opłatę, uwzględniając dodatkowo koszty innych zadań administracji publicznej, których ustawodawca nie przewidział. Dlatego też § 1 ust. 1 rozporządzenia został uznany za niezgodny również z art. 92 ust. 1 Konstytucji, który nakazuje wydanie rozporządzeń w celu wykonania ustaw i wyklucza przejmowanie przez organ wykonawczy uprawnień ustawodawcy. Rozporządzenie może być bowiem wydane wyłącznie na podstawie wyraźnego, szczegółowego upoważnienia ustawy, w granicach tego upoważnienia i w celu wykonania ustawy. Trybunał uznał ponadto, że § 1 ust. 1 rozporządzenia jest niezgodny z art. 217 Konstytucji, gdyż sprecyzowana w nim opłata stanowi - ze względu na niewspółmierność do rzeczywistych kosztów świadczonej usługi - daninę publiczną o charakterze podatkowym. Jednocześnie Trybunał odroczył termin utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu do dnia 1 maja 2006 r. Odnosząc powyższe wywody do kompetencji sądów administracyjnych Sąd uznał, iż z art. 178 Konstytucji RP wynika samodzielność sądownictwa administracyjnego w zakresie oceny konstytucyjności prawa wykonawczego. Zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie istnieje zgodność poglądów o uprawnieniu do dokonywania takiej oceny w ramach kontroli stosowania prawa (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 października 2000 r., OPK 13/00 (ONSA z 2001 r., nr 2, poz. 63) oraz wyrok składu siedmiu sędziów tego Sądu z dnia 16 stycznia 2006 r., l OPS 4/05 (ONSA i WSA nr 2, poz. 39). Nie pozostaje ono w kolizji z rolą Trybunału Konstytucyjnego. Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego stwierdzające niezgodność wywołuje bowiem ten skutek, że zakwestionowane przepisy tracą moc z chwilą wskazaną w ustawie lub przez Trybunał, podczas gdy stwierdzenie takiej niezgodności przez sąd administracyjny jest podstawą do odmowy zastosowania przepisu aktu rangi podstawowej w toku rozpoznawania określonej sprawy, pomimo że formalnie przepis ten pozostaje w systemie prawnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 lutego 2009 r., sygn. akt l OSK 418/08). Tym samym określenie przez Trybunał innego, niż wynikającego z bazowej reguły walidacyjnej, momentu utraty mocy obowiązującej przepisu wykonawczego sądu administracyjnego nie wiąże (por. J. Trzciński, Glosa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 23 października 2007 r., P 10/07, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2008, nr 1; także J. Trzciński, R. Hauser: Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2008, s. 70 i 85; wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 26 maja 2009 r., II OSK 290/09, LEX nr 505239; z dnia 21 maja 2009 r., II OSK 179/09, LEX nr 507638; z dnia 5 maja 2009 r., II OSK 71/09, LEX 507812; z dnia 6 lutego 2008 r., II OSK 1745/07, LEX nr 357511). Sąd I instancji powołując się na liczne i jednolite w tym przedmiocie orzecznictwo sądów administracyjnych stwierdził, iż czynność polegająca na odmowie zwrotu części opłaty za kartę pojazdu narusza prawo, jako że nie ma umocowania prawnego. Skoro żądanie zwrotu opłaty dotyczy obowiązku wynikającego z przepisów prawa, to podmiot uprawniony do żądania wydania w tej materii aktu lub dokonania czynności opisanych w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., ma prawo domagać się orzeczenia przez sąd o jego istnieniu lub nieistnieniu (art. 146 § 1 P.p.s.a.). Ponieważ uprawnienie skarżącej do zwrotu opłaty ponad kwoty wynikające z przepisów prawa (ustawy) ma charakter bezpośredni, a nie podlegało ono konkretyzacji w formie indywidualnego aktu prawnego, zachodziła potrzeba uznania go w treści niniejszego orzeczenia za bezskuteczny (art. 146 § 2 P.p.s.a.). Sąd powołał się na pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym konkretyzacja ta przyjmuje postać uznania obowiązku organu do dokonania zwrotu stronie skarżącej, pobranej bez podstawy prawnej, części opłaty w kwocie 425 zł za kartę pojazdu (por. uzasadnienia powołanych wyżej wyroków z dnia 9 grudnia 2009 r., l OSK 773/09; z 15 lutego 2010r., l OSK 842/09 oraz z 17 lutego 2010 r., l OSK 589/09 i l OSK 590/09). Sąd doszedł do przekonania, iż niewątpliwie uiszczona przez skarżącą kwota 500 zł za wydanie karty pojazdu była zawyżona, gdyż opłata winna uwzględniać wysokość kosztów związanych z drukiem i dystrybucją, o których mowa w art. 77 ust. 5 ustawy. Uzasadnia to obowiązek organu, który pobrał przedmiotową opłatę do zwrotu skarżącej różnicy pomiędzy opłatą pobraną a należną, z uwzględnieniem wytycznych zawartych w tym przepisie. Pomocnym w zakresie ustalenia wysokości kwoty podlegającej zwrotowi był niewątpliwie przepis § 1 ust. 1 obecnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2006 r., zgodnie z którym opłata za kartę pojazdu wynosi 75 zł. Zatem różnica pomiędzy 500 zł (opłatą uiszczoną przez skarżącą) a 75 zł (opłatą pobieraną na podstawie rozporządzenia z 2006 r.) wynosi 425 zł. Tę kwotę organ winien więc zwrócić. Według Sądu, dodatkowym argumentem przemawiającym za taką interpretacją jest też fakt, iż w § 1 ust. 2 rozporządzenia z 2003 r. przewidziana opłata za wydanie wtórnika karty pojazdu wynosiła także 75 zł. Kwota w tej samej wysokości wyznaczona została też za wydanie wtórnika karty pojazdu w § 1 ust. 2 rozporządzenia z 2006 r. Dlatego orzekł Sąd jak w sentencji zaskarżonego wyroku.