Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędziowie NSA Aleksandra Łaskarzewska del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant starszy sekretarz sądowy Julia Chudzyńska po rozpoznaniu w dniu 19 października 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Powiatu [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 lutego 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 1748/16 w sprawie ze skargi Powiatu [...] na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej 1) uchyla zaskarżony wyrok w całości; 2) uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. [...], w zakresie obejmującym tiret I (pierwsze), w tej tylko części, w której Wojewoda [...] stwierdził, że nieruchomość oznaczona w operacie gruntów jako działki nr [...] o powierzchni 6,17 ha i nr [...] o powierzchni 0,05 ha, nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej; 3) zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz Powiatu [...] kwotę 880 (osiemset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Warszawie wyrokiem z dnia 9 lutego 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 1748/16 oddalił skargę Powiatu [...] na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Pismem z 21 czerwca 2011 r. I.D., T.B. i M.B. (dalej wnioskodawcy) wnieśli o wydanie decyzji stwierdzającej, że zespół pałacowo-parkowy, położony w miejscowości [...], gmina [...], powiat [...], nie podpadał pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej [Dz. U. 1944 r. nr 4, poz. 17, dalej dekret; k. 58-92 akt Wojewody]. Wnioskodawcy podnieśli, że są spadkobiercami R. i S. małżonków B., którzy w Iwh [...] gminy kat. [...] byli ujawnieni jako właściciele majątku. Wskazali, że zespół pałacowo-parkowy majątku [...] składał się z działek nr: [...] i został przejęty z naruszeniem prawa, bowiem był nieprzydatny do produkcji i na cele reformy rolnej a także nie pozostawał w związku funkcjonalnym z częścią gospodarczą majątku. Zaspokajał tylko potrzeby mieszkaniowe i rekreacyjne ziemiaństwa.
Decyzją z [...] grudnia 2013 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] grudnia 2013 r.) Wojewoda [...] (dalej Wojewoda) uwzględnił wniosek w części. Stwierdził, że działki nr [...] (licząca 6,17 ha), nr [...] (licząca 0,08 ha), nr [...] (licząca 0,12 ha), nr [...] (licząca 0,19 ha), nr [...] (licząca 0,05 ha), położone we wsi [...], gm. [...], stanowiły zespół pałacowo-parkowy i nie podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Natomiast działki nr: [...] podlegały reformie rolnej.
Powiat [...] (dalej Powiat bądź skarżący) złożył odwołanie od części decyzji z [...] grudnia 2013 r., orzekającej niepodpadanie nieruchomości pod reformę rolną tj. w zakresie dotyczącym działek nr: [...]. Wniósł o uchylenie decyzji w tej części i stwierdzenie podpadania obu tych działek pod reformę rolną, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej Minister) decyzją z dnia [...] września 2016 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] września 2016 r.), po rozpoznaniu odwołania Powiatu [...] od części decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 2013 r. nr [...] w zakresie dotyczącym nie podpadania działek nr [...] i [...] położonych we wsi [...] gm. [...] pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 wrześniu 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, utrzymał w mocy decyzję I instancji w zaskarżonej części.
W uzasadnieniu decyzji Minister wskazał, że przedmiotem postępowania odwoławczego była ocena czy działki nr [...] i [...], wchodzące w skład zespołu pałacowo-parkowego majątku [...], podpadały pod reformę rolną. Minister zgodził się z Wojewodą, że ww. działki wchodziły w kompleks zespołu pałacowo-parkowego nieruchomości ziemskiej [...], który nie był przydatny rolniczo i nie był też w związku funkcjonalnym z częścią rolną majątku. Wojewoda prawidłowo wyłączył je spod przejęcia na cele reformy rolnej. Reforma rolna objęła nieruchomości ziemskie (przydatne do produkcji rolnej) i grunty pozbawione cech rolnych, ale konieczne do korzystania z części rolnej (będące z nią w związku funkcjonalnym). Chodzi o grunty niezbędne lub ułatwiające produkcję rolną, których istnienie było wzajemnie uwarunkowane prowadzeniem takiej produkcji, np. rządcówki, kolonie robotników rolnych. Dwory i parki zasadniczo nie podlegały przejęciu na reformę rolną, bo zwykle nie miały cech rolnych, chyba że wyjątkowo były w związku funkcjonalnym z gospodarczą częścią majątku (np. lokowały centrum zarządu majątkiem). Skoro nacjonalizacji na reformę rolną podlegały tylko grunty rolne, to art. 2 ust. 1 lit. e dekretu nie obejmuje części pozarolnej majątku. Minister nie zgodził się z odwołującym, że majątek [...] "stanowił jednolitą całość", i "nie wolno wyjąć spod przejęcia części majątku, która nie była użytkowane rolniczo". Zdaniem Ministra działki nr [...] i [...] bez wątpienia były nieprzydatne rolniczo. Wynika to m.in. ze stylizacji pałacu i przeznaczenia pomieszczeń, które nie nadawały się do prowadzenia produkcji rolnej. Taras, ciąg kolumn korynckich, ryzality, pilastry, łuki w oknach i nawet w piwnicach świadczą o reprezentacyjnych cechach pałacu. Eksponują splendor i pozycję właścicieli, a wykluczają gospodarcze funkcje pałacu. Także wyposażenie pałacu przekonuje, że nie była tam prowadzona produkcja rolna, ani biuro (kantor) do zarządzania, czy administrowania majątkiem. Spis mebli w majątku [...] obejmował bowiem m.in.: 16 krzeseł, patefon, 2 stoły, 4 szafki nocne, zegar, fortepian, kredens, 2 biurka, umywalkę i 2 wanny. Urządzenie parku potwierdza ozdobny i wypoczynkowy charakter zespołu, pozbawiony cech rolnych. Gazon, aleja lipowa wiodąca od bramy przed pałac, układ kwiatowy, szpalery kasztanowe, polany, sadzawka z wyspą, potok z mostkiem, były typowo reprezentacyjne. Urozmaicony starodrzew, tj. świerki, graby, brzozy, topole, kasztany, dęby i sosny amerykańskie, eksponował rekreacyjny charakter i walory estetyczne parku, a wykluczał funkcje rolne. Minister stwierdził, że pałac w [...] reprezentował typ budowli klasycystycznej z 1 poł. XIX w., z reliktami wcześniejszego dworu zapewne z 2 poł. XVII w., wkomponowany w park o dużych walorach kompozycyjnych i dendrologicznych. Dlatego Wojewódzki Konserwator Zabytków w [...] Wydział Kultury i Sztuki, decyzją z [...] grudnia 1980 r. wpisał pałac, wozownię, stajnię i park do rejestru zabytków. Objęcie obiektów ochroną konserwatora zabytków świadczy o ich funkcji pozakomercyjnej i nieprzydatności na cele reformy rolnej. Zdaniem Ministra, Wojewoda trafnie uznał, że działki pozarolne nie pozostawały w związku funkcjonalnym z częścią rolną majątku [...]. Zespół pałacowo-parkowy nie był niezbędny do funkcjonowania części rolnej majątku, a produkcja rolna nie uzasadniała urządzenia zespołu pałacowo-parkowego na wnioskowanych działkach. Przede wszystkim, właściciele pałacu zatrudniali zarządcę i buchaltera. Wynika to z "oświadczenia o stanie majątkowym gospodarstwa rolnego", z 1 września 1944 r. Układ obiektów i przeznaczenie pomieszczeń w pałacu wykluczają, by osoby zarządzające majątkiem [...] urzędowały w parku lub którymkolwiek budynku położonym na wnioskowanych działkach. Tak zeznały B.P. i A.S. Skoro centrum zarządzania majątkiem znajdowało się poza zespołem pałacowo-parkowym, to wnioskowane działki nie przyczyniały się do prowadzenia majątku i nie pozostawały w związku funkcjonalnym z jego częścią rolną. Rozdzielność funkcji mieszkalno-reprezentacyjnych części pałacowo-parkowej i funkcji gospodarczych części rolnej była też uwidoczniona przez oddzielenie obu części majątku przeszkodami naturalnymi i wyodrębnienie geodezyjne (ewidencyjne). Fizyczne wydzielenie zespołu parkowego referuje decyzja o wpisaniu dobra kultury do rejestru zabytków. Część pałacowa była wkomponowana w park, zamknięta potokiem [...], rzeczką [...], drogą i szpalerem drzew. Wbrew tezom odwołania, wydzielenie fizyczne zespołu parkowego (oddzielenie przeszkodami naturalnymi) zerwało jego związek funkcjonalny z częścią rolną majątku. Wnioskowany obszar obecnych działek nr [...] i nr [...] stanowił też osobne parcele, ujęte w Iwh [...] gminy katastralnej [...], tj. był wyodrębniony geodezyjnie, prawnie. Wynika to z adnotacji geodety M.N. na mapach z 9 października 2008 r. To właśnie osobne parcele budowlane nr [...] i parcele gruntowe nr [...] zostały przejęte od R. i S. małżonków B. Tymczasem dla zerwania związku funkcjonalnego wystarcza wyodrębnienie geodezyjne (ewidencyjne) zespołu pałacowo-parkowego. Z kolei objęcie całego majątku [...] jedną księgą gruntową nie przesądza o podpadaniu zespołu pałacowo-parkowego na cele reformy rolnej. Istotna jest bowiem tożsamość właściciela i przeznaczenie rolne poszczególnych gruntów, a nie liczba ksiąg wieczystych, założonych dla nieruchomości. Kryterium funkcjonalno-podmiotowe jest obiektywne. Wspólność księgi wieczystej nie oznacza podpadania całej nieruchomości na reformę rolną, podobnie jak wielość ksiąg wieczystych nie kreuje kilku nieruchomości i nie wyłącza ich spod przejęcia. Dlatego bezskuteczny jest zarzut odwołania, że cały majątek [...] był objęty jedną księgą gruntową. W ocenie Ministra, chybiona jest też teza odwołania, że zespół pałacowo-parkowy pozostawał w związku organizacyjnym z produkcyjną częścią majątku [...], gdyż "stanowił centrum zarządzania całą ogromną posiadłością", "właściciel nie wyzbył się wszystkich władczych kompetencji w stosunku do swojego majątku ziemskiego", lecz "miał głos decydujący". Z oświadczenia o stanie majątkowym gospodarstwa rolnego z 1 września 1944 r. i odwołania wynika, że właściciele zatrudniali rządcę i buchaltera, którzy mieszkali poza częścią parkową (poza wnioskowanymi działkami). Właściciele powierzyli prowadzenie majątku [...] wysoko wykwalifikowanym administratorom. Ziemianie zwyczajowo nie trudzili się bieżącym zarządem dobrami, a zwłaszcza S.B., który miał wykształcenie techniczne i zajmował się wynalazczością. Zespół pałacowo-parkowy nie był w związku organizacyjnym z częścią produkcyjną majątku [...], skoro części rolnej nie nadzorowali właściciele, tylko rządca, który mieszkał poza pałacem. Sama bliskość części rolnej (powiązanie terytorialne) nie uzasadnia związku funkcjonalnego wnioskowanych działek z częścią rolną majątku [...]. Już choćby z przyczyn komunikacyjnych i historycznych, siedziby ziemian przeważnie były nieodległe od ich gospodarstw rolnych, stanowiących zwykle ich dobra rodowe. Błędna jest teza odwołania, że "integralnym składnikiem nieruchomości ziemskiej jest dwór, pałac, zabudowania gospodarcze, park etc." Przeciwnie, ziemianin mógł mieć kilka nieruchomości, siedzibę miał zwykle w swym majątku rodowym, a inne folwarki (pozbawione zespołu pałacowo-parkowego) miały właśnie charakter ściśle produkcyjny i w całości podpadały na cele reformy rolnej. Zespół pałacowo-parkowy nie był koniecznym, ani integralnym elementem nieruchomości ziemskiej, lecz raczej jej obciążeniem ekonomicznym, nieprzydatnym do produkcji rolnej, dlatego zasadniczo podlegał wyłączeniu spod reformy rolnej. Minister stwierdził, że bezskuteczne są także zarzuty, zawarte w uzupełnieniu odwołania, stwierdzające, że stan faktyczny sprawy został ustalony z naruszeniem procedury, bowiem Powiat nie został poinformowany o wszczęciu postępowania, a Wojewoda pominął istotne dokumenty i zeznania świadków. Wprawdzie organ I instancji nie skierował osobnego pisma o wszczęciu postępowania, jednak 6 listopada 2013 r. zawiadomił strony o możliwości wypowiedzenia się w sprawie. Aż do wydania decyzji z [...] grudnia 2013 r. Powiat nie wnosił o przeprowadzenie dowodów z dokumentów lub zeznań świadków. Wojewoda szukał świadków, bezskutecznie zwracając się do Instytutu Pamięci Narodowej Oddziału w [...] i do Burmistrza [...]. Skoro odwołujący się wiedział o sprawie i nie wskazał konkretnych środków dowodowych, których przeprowadzenia byłby pozbawiony, to nie można uznać, w ocenie Ministra, że został pozbawiony udziału w sprawie. Minister podniósł, że w trybie § 5 rozporządzenia rolnego bada się tylko stan na 13 września 1944 r., stąd nieistotne jest późniejsze użycie pałacu na ośrodki zdrowia (szpital, sanatorium przeciwgruźlicze). Kryterium przydatności rolnej na 13 września 1944 r. jest niezależne od wszelkich późniejszych zdarzeń, nie ma znaczenia, czy po 1944 r. realizowano tam cel rolny, czy pozarolny. Chodzi tylko o to, czy grunt potencjalnie nadawał się na cele rolne niezależnie, czy istotnie zostały tam osiągnięte cele reformy rolnej lub ważne cele publiczne. Dlatego to, że obecnie na wnioskowanych działkach funkcjonuje dom dziecka, nie jest okolicznością rozstrzygającą w tej sprawie. Ocena, czy wnioskowane działki podpadały pod dekret rolny dotyczy ich przydatności rolnej na dzień 13 września 1944 r., a nie stanu obecnego. Wyłączenie nieruchomości spod przejęcia na reformę rolną odnosi się do stanu historycznego i zasadności jej przejęcia przez Skarb Państwa, więc nie musi mieć bezpośredniego przełożenia na fizyczny zwrot budynku dawnego pałacu przez Powiat [...] i Dom Dziecka w [...]. Także znaczne nakłady na remont i adaptację pałacu na dom dziecka nie wpływają na wynik tej sprawy. Skoro działki nr [...] i [...] nie nadawały się na cele rolne, gdyż w dniu 13 września 1944 r. znajdował się tam zespół pałacowo-parkowy majątku [...], który pełnił wyłącznie funkcje mieszkalno-reprezentacyjne, to Wojewoda zasadnie wyłączył obie wnioskowane działki spod przejęcia na reformę rolną, dlatego zaskarżoną część decyzji należało utrzymać w mocy. Na poparcie swojego stanowiska Minister przytoczył liczne przykłady orzecznictwa sądów administracyjnych.