Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. NSA Jerzy Krupiński (spr.) Protokolant asystent sędziego Katarzyna Ślizak po rozpoznaniu w dniu 12 lutego 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 14 marca 2012 r. sygn. akt III SA/Łd 1178/11 w sprawie ze skargi T. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie rozgraniczenia nieruchomości oddala skargę kasacyjną.
Wyrokiem z dnia 14 marca 2012 r., sygn. akt III SA/Łd 1178/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę T. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...], uchylające postanowienie Burmistrza Miasta T. z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...] i odmawiające zawieszenia postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości stanowiącej własność skarżącego.
Wyrok wydany został w następujących, ustalonych przez Sąd I instancji, okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Opisanym wyżej postanowieniem Burmistrz Miasta T. zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie rozgraniczenia pomiędzy nieruchomością oznaczoną jako działka nr [...], a nieruchomością oznaczoną jako działka nr [...] położonymi w obrębie [...] miasta T., do czasu ujawnienia przez Starostę Ł. granic prawnych i władania dla działek o nr [...], [...] i [...] zgodnie z postanowieniem Sądu [...] z dnia [...] października 1958 r. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podniósł, że na wniosek E.W., S. W. i M. W. wszczęto postępowanie rozgraniczeniowe pomiędzy wskazanymi nieruchomościami stanowiącymi własność wnioskodawców i skarżącego. W toku postępowania skarżący składał kilkukrotnie wnioski do Starosty o ujawnienie granic prawnych i władania dla spornych działek. Zgodnie z powoływanym przez niego postanowieniem b. Sądu [...] dokonany został podział nieruchomości przy ul. [...] w T., na podstawie projektu podziału sporządzonego przez biegłego inżyniera E. W ocenie organu prowadzącego postępowanie rozgraniczeniowe, brak rozstrzygnięcia przez Starostę wskazanego zagadnienia wstępnego stanowi istotną przeszkodę w zakończeniu postępowania rozgraniczeniowego.
W zażaleniu na to postanowienie wnioskodawcy podnieśli, że postępowanie rozgraniczeniowe zostało wszczęte na ich wniosek, w jego toku organ powołał geodetę do przeprowadzenia czynności technicznych związanych z ustaleniem przebiegu granic pomiędzy ich nieruchomością a nieruchomością skarżącego. Na tej podstawie w dniu [...] czerwca 2010 r. rozpoczęto czynności ustalenia granic pomiędzy działkami poprzez wznowienie punktów granicznych. W wyniku ich okazania na gruncie między stronami wybuchł spór, co do przebiegu granic, dlatego nie podpisano protokołu granicznego. W dniu [...] lipca 2010 r. czynności wznowiono. Strony oświadczyły, że do zawarcia ugody nie dojdzie. Podpisano protokół graniczny opisujący zaistniałą sytuację, a strony zostały poinformowane o konieczności przekazania sprawy do sądu.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. uchylając zaskarżone postanowienie w całości odmówiło zawieszenia postępowania. Organ drugiej instancji stwierdził, że organ pierwszej instancji nie wskazał konkretnego przepisu prawa materialnego jako podstawy prawnej przeprowadzenia postępowania w sprawie uznanej za kwestię prejudycjalną i jej rozstrzygnięcia co do istoty. Analiza dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, w tym w szczególności: pism skarżącego kierowanych do Starosty oraz postanowień Ł. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] kwietnia 2011 r. i z dnia [...] lipca 2011 r., prowadzi do wniosku, że istotą kwestii uznanej przez organ za zagadnienie wstępne jest wprowadzenie zmian w operacie ewidencyjnym. Rozpatrzenie wniosku właściciela nieruchomości w przedmiocie aktualizacji operatu ewidencyjnego wymaga władczego rozstrzygnięcia organu administracji, zaś podstawę prawną do wydania stosownej decyzji stanowią przepisy art. 20 i art. 22 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. - Dz. U. z 2010 r., nr 193, poz. 1287 ze zm.). Sprawy związane z aktualizacją operatu ewidencyjnego należą co do zasady do właściwości starosty, lecz na podstawie porozumienia z dnia [...] kwietnia 1999 r. zawartego między Starostą Ł. a Burmistrzem Miasta i Gminy T. drugiemu z wymienionych organów zostało powierzone prowadzenie spraw wynikających z powołanej wyżej ustawy w odniesieniu do terenu miasta i gminy T., obejmujące m.in. prowadzenie ewidencji gruntów i budynków, w tym wydawanie decyzji administracyjnych. Sam fakt, iż do rozpatrzenia sprawy głównej oraz kwestii, co do której zachodzi badanie prejudycjalności, właściwy jest ten sam organ administracji publicznej, nie stanowi przeszkody do zawieszenia postępowania w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., jeżeli obie sprawy stanowią przedmiot odrębnych przedmiotowo postępowań, a spełnione są przesłanki określone we wskazanym przepisie. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydanie decyzji w postępowaniu w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości nie zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej wprowadzenia zmian w operacie ewidencyjnym i na mapie zasadniczej. Stosownie do art. 29 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne istotą rozgraniczenia nieruchomości jako odrębnego postępowania administracyjnego jest ustalenie przebiegu granic nieruchomości przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentacji. Zgodnie z art. 31 ust. 2 i 3 tej ustawy przy ustalaniu przebiegu granic w pierwszej kolejności bierze się pod uwagę znaki i ślady graniczne, mapy i inne dokumenty oraz punkty osnowy geodezyjnej, a jedynie gdy brak jest odpowiednich danych, są one niewystarczające albo sprzeczne, ustala się go na podstawie zgodnego oświadczenia stron bądź - wyjątkowo - jednej strony. Katalog dokumentów stanowiących podstawę ustalania przebiegu granic nieruchomości został szczegółowo określony w przepisach § 3 - 7 rozporządzenia Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości (Dz. U. nr 45, poz. 453). Ma on charakter otwarty i obejmuje m. in. prawomocne orzeczenia sądów i ugody sądowe (§ 4 pkt 3), a w zakresie dokumentów określających położenie punktów granicznych i przebieg granic nieruchomości: zarówno dokumenty przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, jak i - choć pod pewnymi warunkami - dokumenty nieznajdujące się w tym zasobie (§ 5, § 6). Postępowanie w sprawie rozgraniczenia nieruchomości, należące do właściwości wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) oraz w wypadkach określonych w ustawie do właściwości sądów, ma na celu rozwiązywanie sporów dotyczących przebiegu granic nieruchomości i zapewnia kompleksowe rozpatrzenie wszystkich kwestii, które wiążą się z tym zagadnieniem, przy udziale uprawnionego geodety. Ewidencja gruntów i budynków jest jedynie urzędowym zbiorem informacji, odzwierciedleniem danych wynikających z przedłożonych organowi dokumentów, pełniącym funkcje informacyjno - techniczne i mającym charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny. W szczególności nie rozstrzyga ona sporów o prawa do gruntów ani nie nadaje tych praw. Kwestia przebiegu granic nieruchomości dotyka bezpośrednio prawa własności i zakresu uprawnień właścicielskich, przez określenie zasięgu terytorialnego tego prawa. Ponadto, zgodnie z § 36 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. nr 38, poz. 454) przebieg granic działek ewidencyjnych wykazuje się w ewidencji na podstawie dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzonej, m.in. w postępowaniu rozgraniczeniowym. Z obowiązujących przepisów wynika prymat postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości nad postępowaniem w sprawie wprowadzenia zmian w operacie ewidencyjnym, które w zakresie ustalenia przebiegu granic nieruchomości ma charakter wtórny. Sprawa z zakresu ewidencji gruntów i budynków nie ma zatem wpływu na rozpatrzenie sprawy rozgraniczenia nieruchomości, a tym samym, że nie jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Strony postępowania rozgraniczeniowego mają zagwarantowaną możliwość kwestionowania wydanych w nim rozstrzygnięć organu w formie odpowiednich środków prawnych bez potrzeby wszczynania innych, pobocznych postępowań.