Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 2 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 listopada 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 930/19 w sprawie ze skargi R. C. i M. C. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie nieudzielenia zezwolenia na przebudowę zjazdu 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2) odstępuje od zasądzenia od R. C. i M. C. na rzecz Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Wyrokiem z dnia 14 listopada 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 930/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi R. C. i M. C., uchylił decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie nieudzielenia zezwolenia na przebudowę zjazdu.
Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:
Wnioskiem z dnia 25 sierpnia 2017 r. R. C. i M. C. zwrócili się o wydanie zezwolenia na przebudowę istniejącego zjazdu z drogi krajowej nr 2 w miejscowości Z. do nieruchomości, tj. działki o nr [...] (dojazd do planowanej działalności gospodarczej - projektowany budynek usługowo-biurowo-magazynowo-garażowy).
Decyzją z dnia [...] lutego 2019 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nie uwzględnił ww. wniosku i nie udzielił zezwolenia na przebudowę istniejącego zjazdu - z dostosowaniem do parametrów zjazdu publicznego - do przedmiotowej działki.
W uzasadnieniu orzeczenia organ wskazał, że droga krajowa nr 2, z którą miała być skomunikowana zjazdem publicznym omawiana nieruchomość, zarządzeniem Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 3 października 2017 r. nr 34 w sprawie klas istniejących dróg krajowych została zaliczona do dróg głównych ruchu przyśpieszonego (droga klasy GP). Powyższe przyporządkowanie oznacza, że musi ona posiadać odpowiednie parametry techniczne i użytkowe wynikające z jej cech funkcjonalnych i wymogów pod względem bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz płynności ruchu przewidzianych dla tej klasy drogi a także w zakresie możliwości stosowania zjazdów, co szczegółowo uregulowane jest w § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430).
W ocenie organu proponowana obsługa komunikacyjna przedmiotowej nieruchomości z drogi krajowej byłaby sprzeczna z obowiązującymi przepisami zawartymi w treści ww. rozporządzenia, gdzie w § 113 ust. 7 pkt 1 w zw. z § 78 ust. 1 podano, że zabrania się stosowania zjazdów publicznych z drogi do obiektów i urządzenia obsługi uczestników ruchu w miejscach zagrażających jego bezpieczeństwu.
Przedmiotowy zjazd publiczny usytuowany byłby w strefie oddziaływania skrzyżowania drogi krajowej nr 2 z drogą powiatową nr [...] (ul. [...]) i drogą gminną (ul. [...]), co powodowałoby duże zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego na DK2 i drogach niższych kategorii.
Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad podał, że nie analizował innej możliwości zapewnienia dostępu działki nr ew. [...] do drogi publicznej ponieważ działka posiada dostęp do drogi publicznej krajowej nr 2 za pośrednictwem zjazdu indywidualnego. Przedmiotem prowadzonego postępowania było badanie możliwości przebudowy istniejącego zjazdu indywidualnego do parametrów zjazdu publicznego. Organ zobligowany był do zastosowania przepisu § 78 ust. 1 ww. rozporządzenia, który wskazuje, że zjazd publiczny powinien być usytuowany zgodnie z wymaganiami określonymi w § 113 ust. 7. Przepis § 113 cytowanego rozporządzenia nie zawiera w ust. 7 enumeratywnego (wyczerpującego) wyliczenia miejsc zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, lecz jedynie przykładowe. Wśród tych przykładowych niewątpliwie znalazły się obiektywne miejsca zagrażające bezpieczeństwu ruchu drogowego, w których Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zobowiązany jest odmówić lokalizacji zjazdów publicznych, a jak wskazuje §113 ust. 7 pkt 1 jednym z tych miejsc jest obszar oddziaływania skrzyżowania lub węzła. Wystąpienie powyższej okoliczności skutkowało co do zasady automatycznie obowiązkiem wydania decyzji odmownej. Organ nie ma obowiązku badania stopnia tego zagrożenia, które spowodowane jest zlokalizowaniem zjazdu w takim właśnie miejscu, ponieważ obszar oddziaływania skrzyżowania, a także występowanie dodatkowego pasa ruchu zalicza się do miejsc określonych w § 113 ust. 7 ww. rozporządzenia, gdzie zdaniem prawodawcy zawsze (ex definitione) występuje sytuacja zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego.