Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Wiśniewska Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek sędzia WSA del. do NSA Marian Wolanin (spr.) Protokolant st. inspektor sądowy Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 24 lutego 2010 r. sygn. akt II SA/Wr 665/09 w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego we Wrocławiu na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę kasacyjną
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 24 lutego 2010 r. sygn. akt II SA/Wr 665/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] o ustaleniu opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej jej geodezyjnym podziałem.
W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.
Decyzją z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] Wójt Gminy M. ustalił M. B. P. opłatę adiacencką w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w gminie M., oznaczonej nr ew. [...] obręb M., spowodowanego jej geodezyjnym podziałem. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu - decyzją z dnia [...] maja 2009 r. - uchyliło jednak powołaną decyzję Wójta Gminy M. i umorzyło postępowanie w sprawie, ponieważ organ pierwszej instancji powołał się na uchwałę Rady Gminy M. z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej, która weszła w życie w dniu [...] grudnia 2005 r., a która - w ocenie organu odwoławczego - utraciła moc obowiązującą z dniem wejścia w życie przepisu nowelizującego upoważnienie do wydania tej uchwały, tj. z dniem 22 października 2007 r. Uchwała Rady Gminy M. z dnia [...] listopada 2005 r. została bowiem podjęta na podstawie art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, dodanego przez art. 1 pkt 62 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492), zmieniającej ustawę z dniem 22 września 2004 r. Według tego przepisu, rada gminy była upoważniona do ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej, w wysokości nie większej niż 50 % różnicy wartości nieruchomości. Natomiast decyzja Wójta Gminy M. z dnia [...] września 2006 r. zatwierdzająca podział przedmiotowej nieruchomości na dwie działki ewidencyjne stała się ostateczna z dniem [...] października 2006 r. Obecne zaś brzmienie art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami zostało ustalone przez art. 1 pkt 38 lit. a ustawy z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 173, poz. 1218) i obowiązuje od dnia 22 października 2007 r. Natomiast ust. 1a został dodany do art. 98a przez art. 1 pkt 38 lit. b ustawy z dnia 24 sierpnia 2007 r. i obowiązuje także od 22 października 2007 r. Decyzja ustalająca opłatę adiacencką została wydana w dniu [...] marca 2009 r., a więc po wejściu w życie opisanej wyżej nowelizacji ustawy o gospodarce nieruchomościami, w tym zmianie treści normy kompetencyjnej dotyczącej ustalania, przez radę gminy, wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej. Ponadto, powołana nowelizacja wprowadziła kolejną materialnoprawną przesłankę ustalania opłaty adiacenckiej. Zgodnie bowiem z art. 98a ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami, ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1. Ustawodawca, odsyłając do ust. 1 art. 98a, jednoznacznie zatem wskazał, że tego rodzaju opłata adiacencka może być ustalona pod warunkiem, że - po pierwsze - w dniu uostatecznienia się decyzji podziałowej obowiązywała uchwała rady gminy określająca wysokość opłaty adiacenckiej maksymalnie na poziomie 30%, a - po drugie - uchwała ta została podjęta na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego zawartego w art. 98a ust. 1 zd. 2. Przepisy prawa dotyczące ustalenia opłat adiacenckich nakładają na jednostkę obowiązki o charakterze publicznoprawnym i z tego powodu nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Nie można zatem przyjąć, że w tym przypadku chodzi o wszelkie uchwały rad gmin ustalające wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej, które obowiązywały w momencie uostatecznienia się decyzji podziałowej, bez względu na to, czy podjęte zostały na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w aktualnym brzmieniu. Wskazując, że uchwała Rady Gminy M. z dnia [...] listopada 2005 r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej, została wydana na podstawie nieobowiązującej obecnie normy kompetencyjnej, zawartej w art. 98a ust. 1 ustawy, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw, a zatem na podstawie innej niż określonej obecnie w art. 98a ust. 1, oraz że uchwała podjęta w takim przedmiocie ma charakter prawa miejscowego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło, że akt ten jest kwalifikowany jako podstawowy akt wykonawczy, wydany na podstawie i w granicach upoważnienia określonego ustawą. Reguły walidacyjne określają różne sposoby (przypadki) utraty bytu prawnego (mocy obowiązującej) aktu wykonawczego w odniesieniu do bytu kształtującej go normy kompetencyjnej. Reguły te wskazują w zasadzie na nierozerwalny związek pomiędzy istnieniem normy kompetencyjnej, a aktem wykonawczym wydanym na jej podstawie. Przyjmuje się, że typowym sposobem utraty mocy obowiązującej aktu wykonawczego jest wydanie aktu uchylającego przepis będący podstawą wydania tegoż aktu. Utrata mocy obowiązującej aktu wykonawczego może wiązać się także ze zmianą dotychczasowej treści przepisu upoważniającego. W razie uchylenia lub zmiany treści przepisu upoważniającego, akt wykonawczy traci moc, chyba że przepis przejściowy ustawy uchylającej lub zmieniającej przewiduje dalsze jego obowiązywanie. Akty wykonawcze dzielą, co do zasady, los przepisów stanowiących podstawę ich wydania. W przypadku utraty mocy obowiązującej przepisu stanowiącego ustawowe upoważnienie do wydania aktu wykonawczego, czy zmiany treści tegoż przepisu w zakresie spraw przekazanych lub wytycznych dotyczących treści aktu, akt wydany na jego podstawie zostaje, co do zasady, także wyeliminowany z obrotu prawnego. Odstępstwo od tej reguły jest możliwe w sytuacji, gdy akt (zazwyczaj rangi ustawowej) uchylający przepis stanowiący normatywną podstawę aktu wykonawczego, przewiduje w przepisach przejściowych (intertemporalnych) z reguły czasowe utrzymanie w mocy aktów normatywnych wydanych na podstawie uchylanej delegacji. Przepisy przejściowe ustawy zmieniającej z dnia 24 sierpnia 2007 r. nie przewidziały przedłużenia mocy obowiązującej istniejących w chwili jej wejścia w życie aktów wykonawczych, w tym aktów dotyczących ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego jej podziałem geodezyjnym, dlatego - w ocenie organu odwoławczego - brak było podstaw do ustalenia przez organ pierwszej instancji opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego jej podziałem geodezyjnym. Wymóg określony w art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie został w rozpatrywanej sprawie zachowany, bowiem w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, nie obowiązywała uchwała rady gminy podjęta na podstawie normy kompetencyjnej art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu ustalonym ustawą zmieniającą z dnia 24 sierpnia 2007 r., czyli podjęta po dniu 22 października 2007 r.