Na zarządzenie /postanowienie/ Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej o odmowie nadania obywatelstwa polskiego /art. 41 i art. 45 ust. 2 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym - Dz.U. nr 84 poz. 426 ze zm. oraz art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim - Dz.U. nr 10 poz. 49 ze zm./ skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego jest niedopuszczalna.
Naczelny Sąd Administracyjny z udziałem prokuratora Prokuratury Krajowej W. Skoniecznego w sprawie V SA 2649/96 ze skargi Czesława B. na postanowienie Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 18 czerwca 1996 r. w przedmiocie odmowy nadania obywatelstwa polskiego, po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 1998 r. na posiedzeniu jawnym następującej wątpliwości prawnej przekazanej przez skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego postanowieniem z dnia 8 stycznia 1998 r. do wyjaśnienia w trybie art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./:
Czy dopuszczalna jest skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego na odmowę nadania cudzoziemcowi przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej obywatelstwa polskiego?
podjął następującą uchwałę:
Postanowieniem z dnia 8 stycznia 1998 r. V SA 2649/96 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wystąpił o wyjaśnienie przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawionej na wstępie wątpliwości prawnej, jaka powstała w toku rozpoznawania sprawy ze skargi Czesława B. na postanowienie Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 18 czerwca 1996 r. nr (...) w przedmiocie odmowy nadania obywatelstwa polskiego.
Wątpliwość prawna powstała na tle następującego stanu faktycznego:
Czesław B., nie mający obywatelstwa polskiego, zamieszkały na Litwie, złożył w dniu 7 września 1994 r. w Konsulacie Rzeczypospolitej Polskiej w Wilnie podanie skierowane do Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej o nadanie obywatelstwa polskiego.
Prezydent postanowieniem z dnia 18 czerwca 1996 r. odmówił Czesławowi B. nadania obywatelstwa polskiego. Postanowienie to zostało wydane na podstawie art. 41 Ustawy konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 84 poz. 426 ze zm., cyt. dalej jako "Mała Konstytucja"/ oraz ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim /Dz.U. nr 10 poz. 49 ze zm., cyt. dalej jako "ustawa o obywatelstwie polskim"/ i nie zawiera uzasadnienia.
Na postanowienie to Czesław B. wniósł skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego, podnosząc, że Prezydent nie podał powodów odmowy nadania mu obywatelstwa polskiego. W uzasadnieniu skargi Czesław B. ograniczył się do powołania art. 6 Europejskiej konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności i wniósł o "odwołanie" zaskarżonego postanowienia Prezydenta RP.
W odpowiedzi na skargę Prezydent RP wniósł o jej odrzucenie na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm., cyt. dalej jako "ustawa o NSA"/ z powodu niedopuszczalności. W uzasadnieniu wniosku o odrzucenie skargi podkreślono, że nadawanie obywatelstwa polskiego nie jest wykonywaniem administracji publicznej w rozumieniu art. 1 ustawy o NSA. Postanowienie Prezydenta RP o nadaniu obywatelstwa polskiego nie mieści się w żadnej z form wykonywania administracji publicznej podlegających zaskarżeniu do sądu administracyjnego, wymienionych w art. 16 ust. 1 ustawy o NSA, przy czym Prezydent RP nie jest organem administracji publicznej ani innym organem, o którym mowa w art. 20 ust. 2 ustawy o NSA.
W załączniku do protokołu rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 8 stycznia 1998 r. pełnomocnicy Prezydenta, rozwijając argumentację zawartą w odpowiedzi na skargę, podnieśli dodatkowo, że sprawa niniejsza nie dotyczy wykonywania administracji publicznej zarówno z przesłanek podmiotowych, jak i przedmiotowych. W Małej Konstytucji Prezydent RP został określony jako najwyższy przedstawiciel Państwa Polskiego w stosunkach wewnętrznych i międzynarodowych /art. 28 ust. 1/. Zdaniem pełnomocników oznacza to, że - co do zasady - czynności Prezydenta RP nie mogą być kwalifikowane jako wykonywanie administracji publicznej. Czynności te są określane w Małej Konstytucji generalnym pojęciem "aktów prawnych Prezydenta" /art. 46/; są to liczne czynności, które nie są wykonywaniem administracji publicznej, a znaczna ich część jest wykonywana przez Prezydenta RP samodzielnie, bez konieczności uzyskiwania kontrasygnaty Prezesa Rady Ministrów. Do takich właśnie aktów prawnych, konstytucyjnie przypisanych wyłącznie Prezydentowi RP, należy nadawanie obywatelstwa polskiego /art. 41 w związku z art. 47 pkt 13 Małej Konstytucji/. Gdyby przyjąć, że akty te stanowią wykonywanie administracji publicznej, to - zdaniem pełnomocników Prezydenta RP - należałoby rozważyć stosowanie sądowej kontroli do takich na przykład aktów, jak nadawanie orderów i odznaczeń oraz stosowanie prawa łaski. Rozumowanie takie prowadziłoby, zdaniem pełnomocników Prezydenta RP, do sytuacji niemożliwych do zaakceptowania. Oznaczyłoby bowiem, że w sytuacjach, w których Konstytucja udziela Prezydentowi RP prawa do działania w imieniu Państwa jako suwerena, osobie niezadowolonej z rozstrzygnięcia przysługiwałoby prawo zaskarżenia aktu Prezydenta RP do sądu, a sprawa ta byłaby przedmiotem całej procedury, łącznie z możliwością stosowania środków zabezpieczających, wyrażania przez sąd wiążących ocen czy stosowania środków przymusu. Pogląd taki, zdaniem pełnomocników Prezydenta RP, pozostawałby w rażącej sprzeczności z art. 50 Małej Konstytucji, a obecnie z art. 145 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. /Dz.U. nr 78 poz. 483, cyt. dalej jako "Konstytucja RP"/, prowadziłoby to bowiem do stosowania na podstawie ustawy zwykłej innych zasad kontroli legalności aktów Prezydenta RP, niż to wynika z Konstytucji. Na tej podstawie pełnomocnicy Prezydenta RP stwierdzili, że Prezydent nie jest organem administracji publicznej /art. 20 ust. 2 ustawy o NSA/, a wydawane przez niego na podstawie upoważnienia konstytucyjnego akty prawne /obecnie akty urzędowe - art. 144 ust. 1 Konstytucji RP/ nie stanowią wykonywania administracji publicznej. Pełnomocnicy Prezydenta RP podnieśli także, że akt prawny Prezydenta dotyczący nadania obywatelstwa nie mieści się w granicach określonych treścią art. 16 ustawy o NSA i akt ten nie jest decyzją administracyjną /art. 16 ust. 1 pkt 1 ustawy o NSA/, nie pochodzi bowiem od organu administracji, i na uzasadnienie tego poglądu powołali wyrok NSA z dnia 21 lutego 1994 r. I SAB 54/93 /niepubl./. Zdaniem pełnomocników Prezydenta RP, aktu prawnego Prezydenta RP nie można kwalifikować jako postanowienia wydanego w postępowaniu administracyjnym /art. 16 ust. 1 pkt 2 ustawy o NSA/, gdyż akt prawny Prezydenta RP w przedmiocie nadania obywatelstwa polskiego ma charakter zarządzenia w rozumieniu art. 45 Małej Konstytucji i nie jest wydawany w postępowaniu administracyjnym. W ocenie pełnomocników Prezydenta RP, nie jest także dopuszczalne kwalifikowanie aktu prawnego Prezydenta RP według art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o NSA, gdyż nie jest to czynność z zakresu administracji publicznej, dotycząca przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Przyjęcie tego przepisu za podstawę rozstrzygnięcia obligowałoby sąd do orzekania w sposób określony w art. 23 i 25 ustawy o NSA, a w wypadku uwzględnienia wniosku skarżącego - do nadania mu obywatelstwa przez sąd, co byłoby sprzeczne z rozwiązaniem systemowym instytucji nadania obywatelstwa. Zdaniem pełnomocników Prezydenta RP, będący przedmiotem skargi akt Prezydenta nie da się także zakwalifikować do pozostałych punktów art. 16 ust. 1 ustawy o NSA i brak jest przepisu szczególnego, który poddawałby taki akt kontroli sądowej /art. 16 ust. 2 ustawy o NSA/. Pełnomocnicy Prezydenta RP podnieśli ponadto, że gdyby ustawodawca miał na celu wprowadzenie innej niż wynikająca z art. 145 Konstytucji RP kontroli aktów urzędowych Prezydenta RP w sprawach indywidualnych, to niewątpliwie treść art. 79 ust. 1 Konstytucji /skarga konstytucyjna/ musiałaby również obejmować możliwość wniesienia skargi do sądu na indywidualne akty Prezydenta RP. Zwrócili także uwagę, że poddanie aktu indywidualnego Prezydenta RP kontroli sądowej wymagałoby rozstrzygnięcia trudności proceduralnych niemożliwych do rozwiązania na tle obowiązującego stanu prawnego, a dotyczących wydawania wytycznych co do stosowania prawa przez Prezydenta RP, egzekwowania orzeczenia czy procedury ponownego rozpoznania sprawy. Zdaniem pełnomocników Prezydenta RP nie może stanowić podstawy prawnej skargi powołany w niej art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z dnia 4 listopada 1950 r. /Dz.U. 1993 nr 61 poz. 284; cyt. dalej jako "Europejska konwencja"/, gdyż przepis ten w sposób nie budzący wątpliwości dotyczy wyłącznie prawa do rozstrzygnięcia sądowego o prawach i obowiązkach o charakterze cywilnym oraz oskarżenia w sprawie karnej i nie dotyczy ochrony praw politycznych. Niezależnie od powyższego pełnomocnicy Prezydenta RP podnieśli, że gdyby uznać, iż w związku z odmową nadania obywatelstwa w trybie art. 8 ust. 2 cytowanej ustawy o obywatelstwie polskim przysługuje skarga do sądu administracyjnego, to pojawiłby się problem odrzucenia skargi ze względu na niezachowanie warunku określonego w art. 34 ustawy o NSA.