Od decyzji umarzającej postępowanie administracyjne i przekazującej sprawę o rozgraniczenie z urzędu sądowi, wydanej na podstawie art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne /Dz.U. 2000 nr 100 poz. 1086 ze zm./, służy stronie prawo wniesienia odwołania do samorządowego kolegium odwoławczego.
Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie przy udziale prokuratora Ryszarda Walczaka, prokuratora Prokuratury Krajowej w sprawie z odwołań Emila M., Roberta M., Andrzeja M. od decyzji Burmistrza Gminy i Miasta T. z dnia 23 września 2002 r. (...) w przedmiocie umorzenia postępowania w przedmiocie ustalenia granicy pomiędzy nieruchomościami po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2003 r. na posiedzeniu jawnym pytania prawnego pełnego składu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R., zgłoszonego na podstawie art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych /Dz.U. 2001 nr 79 poz. 856 ze zm./, o następującym brzmieniu:
Czy od decyzji umarzającej postępowanie administracyjne i przekazującej sprawę z urzędu do rozpatrzenia sądowi, o jakiej mowa w art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne /t.j. Dz.U. 2000 nr 100 poz. 1086 ze zm./ wydanej w sprawie o rozgraniczenie nieruchomości służy prawo wniesienia odwołania do samorządowego kolegium odwoławczego?
podjął następującą uchwałę:
Pełny skład Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R., na podstawie art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych /Dz.U. 2001 nr 79 poz. 856 ze zm./ wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o udzielenie odpowiedzi na pytanie prawne przytoczone w sentencji uchwały.
Przedstawione zagadnienie prawne wyłoniło się na tle następujących okoliczności sprawy.
Postanowieniem z dnia 28 czerwca 2002 r. Burmistrz Miasta i Gminy T. wszczął z urzędu postępowanie rozgraniczeniowe celem ustalenia przebiegu granicy między położonymi w T. nieruchomościami: działką Nr 981/1 stanowiącą własność Gminy T. a działką Nr 980 stanowiącą własność Andrzeja M., Emila M. i Roberta M. Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego decyzją z dnia 23 września 2002 r. Burmistrz Miasta i Gminy T., powołując się na art. 34 ust. 2 ustawy z 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne /Dz.U. 2000 nr 100 poz. 1086 ze zm./ umorzył postępowanie w sprawie i przekazał ją z urzędu do rozpatrzenia sądowi powszechnemu. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w postępowaniu administracyjnym nie doszło do zawarcia między stronami ugody i nie można było ustalić przebiegu granicy ani na podstawie zebranych dowodów, ani na podstawie zgodnego oświadczenia stron. Stąd geodeta dokonał tymczasowego utrwalenia punktów granicznych, a organ wynikły spór co do przebiegu granicy przekazał do rozpatrzenia sądowi. Od tej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. wnieśli odwołanie - zgodnie z pouczeniem zawartym w decyzji - Emil M., Robert M. i Andrzej M., zarzucając organowi naruszenie przepisów procedury administracyjnej poprzez nieskuteczne przeprowadzenie przez geodetę rozprawy rozgraniczeniowej wobec nieprawidłowego powiadomienia stron o terminie rozprawy. Zdaniem odwołujących się, organ I instancji wadliwie umorzył postępowanie w sprawie.
Skład orzekający kolegium uznał, że zachodzą wątpliwości co do dopuszczalności odwołania w sprawie i zgłosił wniosek o wystąpienie z pytaniem prawnym. Wniosek ten pełny skład Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. uwzględnił i wystąpił do NSA z pytaniem prawnym przytoczonym w sentencji uchwały.
W ocenie Kolegium, wniesione w sprawie odwołanie jest niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych, albowiem przepis szczególny nie przewiduje możliwości zaskarżenia tego rodzaju decyzji w drodze odwołania. Przepis art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej dopuszcza wyłączenie ustawą zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego i odstępstwa od tej zasady przewidują inne niż kodeks postępowania administracyjnego przepisy procesowe, a także przepisy ustrojowe i materialne prawa administracyjnego. Takim przepisem szczególnym wyłączającym odwołanie jest, zdaniem Kolegium, unormowanie zawarte w art. 34 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne. Wprawdzie przepis ten nie wyłącza expressis verbis postępowania odwoławczego w sprawie, ale poddanie weryfikacji w administracyjnym toku odwoławczym decyzji umarzającej postępowanie o rozgraniczenie nie powinno mieć miejsca ze względów celowościowych skoro sprawa o rozgraniczenie zostaje przekazana do sądu. Kontrola administracyjna sprowadzałaby się w tej sytuacji wyłącznie do oceny zasadności umorzenia postępowania i przekazania sprawy do rozstrzygnięcia sądowi. Wyłączenie toku administracyjnego postępowania odwoławczego nie pozbawia strony gwarancji jej praw, gdyż postępowanie sądowe, z jego sformalizowaną procedurą, gwarantuje stronie zachowanie wszystkich uprawnień i dochodzenie roszczeń wynikłych ze sporu o przebieg granicy. Kolegium zwróciło uwagę na to, że sprawy o rozgraniczenie są sprawami cywilnymi, których rozstrzyganie co do zasady należy do sądu powszechnego, a w drodze wyjątku jest poddane kognicji organu administracyjnego, przy czym - w tego rodzaju sprawach - zwykle etap postępowania administracyjnego poprzedza postępowanie sądowe. Kolegium zaakcentowało, że w sprawach rozgraniczeniowych sąd powszechny w pewnych sytuacjach posiada wyłączną kompetencję do rozstrzygnięcia sprawy nawet bez poprzedzającej fazy postępowania administracyjnego /gdy rozstrzyga spór o własność czy o wydanie nieruchomości/.