Decyzja w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, wydawana przez prezydenta miasta na prawach powiatu, nie wymaga podjęcia przez starostę odrębnego uzgodnienia, o którym mowa w art. 40 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. 1999 nr 15 poz. 139 ze zm./, w brzmieniu tego przepisu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z dnia 9 listopada 2000 r. o dostępie do informacji o środowisku i jego ochronie oraz o ocenach oddziaływania na środowisko /Dz.U. nr 109 poz. 1157/.
Naczelny Sąd Administracyjny przy udziale Wiesława Czerwińskiego prokuratora Prokuratury Krajowej w sprawie z zażaleń Piotra M., Zofii Anny P., Leszka N. na postanowienie Prezydenta Miasta Rz. z dnia 3 października 2000 r. (...) uzgadniającego w zakresie ochrony środowiska projekt decyzji Prezydenta Miasta Rz. ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2001 r. na posiedzeniu jawnym pytania prawnego pełnego składu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rz., zgłoszonego na podstawie art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych /Dz.U. nr 122 poz. 593 ze zm./, o następującym brzmieniu:
czy art. 40 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. 1999 nr 15 poz. 139 ze zm./ ma zastosowanie do sytuacji, w której starostą jest prezydent miasta, o którym mowa w art. 91 i art. 92 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym /Dz.U. nr 91 poz. 578 ze zm./, a w przypadku udzielenia odpowiedzi pozytywnej, czy do takiego uzgodnienia ma zastosowanie art. 106 Kpa?
podjął następującą uchwałę:
Przedstawione Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu pytanie prawne wyłoniło się na tle następującego stanu faktycznego:
Na wniosek Dyrektora (...) Dyrekcji Inwestycji - Spółki z o.o., działającego z upoważnienia Gminy Miasta Rz., Prezydent Miasta Rz. sporządził projekt decyzji z datą 14 grudnia 1999 r. (...), ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji pod nazwą "uzbrojenie terenu osiedla S.-P." - budowa ulicy G. na odcinku od ul. Z. do ul. W. wraz z kanalizacją sanitarną, deszczową, wodociągiem, gazociągiem, oświetleniem ulicznym, kablem zasilającym, teletechniką, siecią c.o. na gruntach określonych działek położonych w Rz. Pismem z dnia 4 września 2000 r., skierowanym do Prezydenta Miasta Rz. - Wydziału Ochrony Środowiska i Rolnictwa, podpisanym przez Zastępcę Dyrektora Wydziału Architektury i Nadzoru Budowlanego tegoż Urzędu Miasta, wymieniony wyżej projekt decyzji został przekazany stosownie do treści art. 40 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. 1999 nr 15 poz. 139 ze zm./ celem dokonania stosownych uzgodnień.
Postanowieniem z dnia 3 października 2000 r., (...), Prezydent Miasta Rz. powołując się na przepisy art. 68 ust. 6 i art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska /Dz.U. 1994 nr 49 poz. 196 ze zm./ oraz par. 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 14 lipca 1998 r. w sprawie określenia rodzajów inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi albo mogących pogorszyć stan środowiska oraz wymagań jakimi powinny odpowiadać oceny oddziaływania na środowisko tych inwestycji /Dz.U. 1998 nr 93 poz. 589/, a także art. 40 ust. 4 pkt 2 i ust. 4a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 106 Kpa, uzgodnił pozytywnie w zakresie ochrony środowiska przedstawiony mu projekt własnej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
Zażalenie na to postanowienie wnieśli Piotr M., Z. A. P. oraz Leszek N. Postawili oni zarzut, iż realizacja przyszłej inwestycji pozbawi działki będące ich własnością "obecnego charakteru", co w przyszłości uniemożliwi właściwe ich wykorzystanie. Zofia P. podniosła także, że wykup działki nr 96 objętej inwestycją musi dotyczyć całego jej obszaru wraz z zabudowaniami.
Rozpatrując zażalenie skład orzekający Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rz., powołując się na przepisy art. 1 ust. 1, art. 17 i art. 22 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych /Dz.U. nr 122 poz. 593 ze zm./, wystąpił do pełnego składu tego Kolegium o skierowanie do Naczelnego Sądu Administracyjnego pytania prawnego o treści przytoczonej w sentencji uchwały.
Zdaniem Kolegium, kwestią o zasadniczym znaczeniu dla sposobu załatwienia sprawy jest rozstrzygnięcie, czy Prezydent Miasta Rz. może i powinien być organem uzgadniającym projekt decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wątpliwość ta zrodziła się w związku z treścią art. 40 ust. 4 pkt 2 powołanej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Stanowi on, iż inwestycje mogące pogorszyć stan środowiska wymagają uzgodnienia ze starostą i powiatowym inspektorem sanitarnym. Obowiązek uzgodnień, przed wydaniem decyzji, ciąży na organach, które w myśl art. 40 ust. 3 tej ustawy są właściwe do orzekania w sprawach ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Omawiany przepis wykorzystuje znaną w prawie administracyjnym instytucję współdziałania organów w toku załatwiania sprawy. Obowiązek współdziałania wynika przy tym z przepisów prawa materialnego, które również określają formy tego współdziałania. W relacji opartej na współdziałaniu organów administracji publicznej, można wyróżnić organ decydujący oraz organ współdziałający. W sprawie dotyczącej ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu organem decydującym jest wójt, prezydent, burmistrz /art. 40 ust. 3 ustawy/, zaś organem współdziałającym jest starosta /art. 40 ust. 4 pkt 2 ustawy/. Organ decydujący w sprawie ma prawo zażądać zajęcia stanowiska /uzgodnienia/ przez organ współdziałający, sam zaś jest zobowiązany do załatwienia sprawy w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego. Organ współdziałający zobowiązany jest z kolei do zajęcia stanowiska w określonym zakresie /uzgodnienia/ i przekazania go w określonej formie organowi decydującemu. Współdziałanie organów administracji publicznej w takim znaczeniu ma miejsce na etapie przygotowania decyzji administracyjnej i jest możliwe między organami nie pozostającymi w stosunku nadrzędności i podporządkowania organizacyjnego. Zgodnie z poglądami ukształtowanymi w doktrynie, stanowisko organu współdziałającego, z którym należy uzgodnić decyzję, jest wiążące dla organu decydującego. Treść stanowiska zajętego przez organ uzgadniający może przesądzić o treści decyzji, która ma być wydana po uzgodnieniu przez organ decydujący. Postępowanie uzgadniające wszczęte przez organ decydujący nie ma swojego samodzielnego bytu prawnego, w tym znaczeniu, że jest ściśle związane z postępowaniem wszczętym przez organ decydujący. Formą prawną dokonania uzgodnień, o których mowa w art. 40 ust. 3 i 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym jest postanowienie wydane w trybie art. 106 Kpa.