Do rozpoznania sprawy o wykup lub zamianę nieruchomości na podstawie art. 84 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska /t.j. Dz.U. 1994 nr 49 poz. 196 ze zm./ powołane są sądy powszechne /art. 2 par. 1 Kpc/.
Sąd Najwyższy, z udziałem prokuratora Prokuratury Krajowej Włodzimierza Skoniecznego, po rozpoznaniu wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich skierowanego przez Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego do rozpoznania przez skład siedmiu sędziów Izby Administracyjnej, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych Sądu Najwyższego o podjęcie uchwały zawierającej odpowiedź na następujące pytanie prawne:
Czy do rozpatrzenia żądania właściciela nieruchomości o jej wykup lub zmianę, zgłoszonego na podstawie artykułu 84 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska /Dz.U. 1994 nr 49 poz. 196 ze zm./ właściwy jest organ administracji publicznej czy sąd powszechny?
podjął następującą uchwałę:
Rzecznik Praw Obywatelskich wystąpił do Sądu Najwyższego o wyjaśnienie zagadnienia prawnego wskazanego w sentencji uchwały.
W uzasadnieniu wniosku wskazano, iż w orzecznictwie dotyczącym artykułu 84 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska /t.j. Dz.U. 1994 nr 49 poz. 196 ze zm./ prezentowany jest zarówno pogląd, że organem właściwym do rozpatrzenia żądania właściciela nieruchomości położonej na obszarze objętym ochroną, o której mowa w art. 72, albo na terenach zieleni miejskiej lub w obrębie parku wiejskiego o wykup lub zamianę nieruchomości na inną, jeżeli korzystanie z niej w sposób dotychczasowy byłoby związane z istotnymi ograniczeniami lub utrudnieniami jest organ administracji publicznej, jak i pogląd, że do rozpatrywania takich roszczeń właściwy jest sąd powszechny.
Pogląd o właściwości drogi sądowej był wyrażony, między innymi, w postanowieniu Kolegium Kompetencyjnego przy Sądzie Najwyższym z dnia 29 marca 1995 r., III PO 10/94 /OSNAPU 1995 nr 16 poz. 210/ oraz w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 1998 r., OPS 14/98 /ONSA 1999 Nr 2 poz. 47/.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, bezsporne jest, że wykup lub zamiana nieruchomości, prowadzące w swej istocie do przeniesienia jej własności, mają charakter cywilnoprawny, o czym przede wszystkim świadczy ich regulacja prawnomaterialna zawarta w przepisach art. 155 par. 1 i art. 603-604 Kodeksu cywilnego. Naczelny Sąd Administracyjny podniósł także, że przepisy art. 84 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie środowiska, w przeciwieństwie do innych przepisów działu IV tej ustawy /art. 82 ust. 2 i art. 83/, w wyraźny sposób nie przewidują, że organ administracji tam wymieniony został umocowany do rozstrzygania o żądaniu właściciela nieruchomości o wykup lub zamianę nieruchomości przez wydanie decyzji administracyjnej. Jeśli się zatem zważy, że art. 2 Kpc statuuje zasadę nadrzędności oraz domniemania drogi sądowej w sprawach cywilnych, to brak w art. 84 ust. 2 ustawy wyraźnego przekazania określonych w ust. 1 tego artykułu roszczeń na drogę administracyjną /art. 2 par. 3 Kpc/ powinien przemawiać za przyjęciem stanowiska, iż do rozpatrywania spraw, o których mowa w art. 84 ust. 1 ustawy, właściwa jest droga postępowania sądowego przed sądem powszechnym. Podobne stanowisko prezentuje również wcześniejsze postanowienie Kolegium Kompetencyjnego przy Sądzie Najwyższym z dnia 29 marca 1995 r., III PO 10/94.
Odmienny pogląd zaprezentowany został w postanowieniu Kolegium Kompetencyjnego przy Sądzie Najwyższym z dnia 8 stycznia 1998 r., III PO 10/97 /OSNAPU 1998 nr 23 poz. 698/. Kolegium, rozpatrując negatywny spór kompetencyjny uznało, że sprawa zamiany lub wykupu nieruchomości, o której mowa w art. 84 ust. 2 tej ustawy, należy do drogi postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu Kolegium podniosło, że sprawy o roszczenia wymienione w art. 84 ustawy są sprawami cywilnymi, a ich wyłączenie z drogi postępowania cywilnego wymaga, stosownie do przepisu art. 2 par. 3 Kpc, istnienia wyraźnego przepisu przekazującego rozpoznawanie takich spraw do właściwości innych organów. Odmiennie niż przyjęto to w uzasadnieniu postanowienia Kolegium z dnia 29 marca 1995 r., III PO 10/94, Kolegium w tej sprawie uznało, że za taki przepis należy uznać art. 84 ust. 2 ustawy o ochronie środowiska. Przepis ten nie wyznacza bowiem zadań wymienionym w nim organom, lecz upoważnia je do rozstrzygnięcia sprawy zamiany lub wykupu nieruchomości w trybie postępowania administracyjnego w drodze decyzji. W doktrynie i orzecznictwie przyjęty jest pogląd, że dopuszczalność załatwienia sprawy przekazanej do właściwości organów administracji publicznej w formie decyzji nie jest wprost uzależniona od wskazania tej formy rozstrzygnięcia w przepisach prawa materialnego. W przypadku, gdy uprawnienie strony nie powstaje bezpośrednio z mocy prawa, lecz w drodze konkretyzacji normy prawnej, organ administracji - o ile nie jest przewidziana inna forma jego działania - obowiązany jest dokonać tej konkretyzacji w drodze decyzji administracyjnej. Mimo zatem braku wyraźnego określenia w przepisie art. 84 ust. 2 ustawy, formy załatwienia sprawy wykupu lub zamiany nieruchomości, należy przyjąć, że w rozpoznawanym przypadku to organ administracji publicznej, a nie sąd, jest obowiązany rozstrzygnąć ją w formie decyzji administracyjnej.