1. Zarząd gminy nie jest właściwy do podjęcia uchwały w sprawie wniesienia przez gminę skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze kwestionujące uchwałę rady gminy /art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym - Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./.
2. W razie wniesienia skargi na rozstrzygnięcie organu nadzorczego bez podjęcia przez właściwy organ gminy uchwały, o której mowa w art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./, sąd administracyjny wyznaczy termin do złożenia tej uchwały.
Sąd Najwyższy na poniższe pytania prawne Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego:
1. czy uchwałą organów gminy, o jakiej jest mowa w art. 98 ust. 3 zdanie 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./ może być uchwała zarządu gminy w sytuacji, gdy przedmiotem skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego miałoby być rozstrzygnięcie organu nadzorczego kwestionujące uchwałę rady gminy?
a w przypadku udzielenia negatywnej odpowiedzi na to pytanie:
2. Czy w związku z zawartą w art. 44 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadą sądowej ochrony samodzielności gminy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając brak odpowiedniej uchwały rady gminy, upoważniającej zarząd gminy do wniesienia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego na rozstrzygnięcie organu nadzorczego kwestionujące uchwałę danej rady, obowiązany jest na podstawie art. 70 par. 1 i 2 Kpc w związku z art. 211 Kpa w związku z art. 98 ust. 4 wyżej wymienionej ustawy o samorządzie terytorialnym wyznaczyć odpowiedni termin na przedłożenie przez osobę reprezentującą gminę stosownej uchwały rady gminy potwierdzającej czynności zarządu podjęte w celu zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego dotyczącego uchwały rady gminy?
podjął uchwałę:
I. Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego, we wniosku dotyczącym wyjaśnienia art. 98 ust. 3 zdanie 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./ zaakcentował związek przedstawionego zagadnienia z konstytucyjną zasadą sądowej ochrony samodzielności gminy.
Systemowy wgląd w zagadnienie jest istotnie potrzebny, skoro w powołanym przepisie uregulowany został tylko jeden z elementów nadzoru nad działalnością komunalną, związany przy tym ściśle z ustanowionymi w Konstytucji RP gwarancjami samodzielności samorządu terytorialnego. Nie bez znaczenia jest także szczególna więź Konstytucji, a raczej noweli do niej z dnia 8 marca 1990 r. /Dz. U. Nr 16 poz. 94/, z ustawą samorządową. Ta bowiem nowela Konstytucji i ta ustawa były przygotowane według jednolitych założeń oraz zostały uchwalone na tym samym posiedzeniu Sejmu RP, w celu przywrócenia Polsce samorządu terytorialnego, który stanowił istotę ustroju II Rzeczypospolitej i stanowi ją we współczesnych państwach demokratycznych.
Na potrzeby niniejszej sprawy trzeba zwrócić uwagę na to, że w zreformowanym systemie przyjęte zostały dwa zasadnicze założenia. Po pierwsze - że administracja państwowa ma odtąd dwie osobne władze - rządową i samorządową. Po drugie - że związki pomiędzy tymi odrębnymi władzami, chociaż konieczne, nie mogą powodować, ażeby któraś z nich uzyskiwała przewagę nad pozostałą. Nieprzekraczalną granicą różnorakich powiązań i wpływów musi być zasada samodzielności.
Przedstawione zagadnienie prawne dotyczy właśnie relacji między obiema gałęziami administracji publicznej, i to w dość delikatnym punkcie. Chodzi mianowicie o taką sytuację, kiedy samorząd terytorialny, wykonując samodzielnie należące do niego zadania, podlega - stosownie do art. 85 i art. 86 ustawy o samorządzie terytorialnym - nadzorowi organów administracji rządowej na podstawie kryterium zgodności z prawem /w sprawach zleconych także na podstawie kryteriów celowości, rzetelności i gospodarności/.
Powierzenie nadzoru nad działalnością samorządu "organom rządowym" może być traktowane jako konsekwencja odbudowania samorządu w zasadzie tylko na szczeblu gmin, w związku z czym jakby zabrakło odpowiednich struktur instancyjnego nadzoru wewnątrz samego samorządu.
Jeżeli jednak zdecydowano się na taką koncepcję, to tylko z równoczesnym jej dopełnieniem o sposoby, które miały zapewnić - pomimo to - ochronę samodzielności gminy. Pierwszym zabezpieczeniem jest, wspomniane wyżej, ograniczenie kryteriów nadzoru. Drugim - właśnie sądowa ochrona gminy, która w tej sytuacji przestaje być tylko naturalną funkcją podmiotowości prawnej, ale musi być traktowana jako gwarancja konstytucyjnego ustroju Państwa. Chodzi tu w szczególności o art. 5 Konstytucji RP zgodnie z którym Rzeczpospolita Polska gwarantuje udział samorządu terytorialnego w sprawowaniu władzy i o art. 44 ust. 2, według którego samodzielność gminy podlega ochronie sądowej.
W uzasadnieniu do ustawy o samorządzie terytorialnym, w której zasadę samodzielności gminy i jej sądową ochronę powtórzono za Konstytucją RP /art. 2/, podkreślono, że w każdym przypadku "kwestionowania stanowiska gminy może ona odnieść się do sądu oraz, że tylko prawo, stosowane przez niezawisły sąd, może być płaszczyzną rozstrzygania sporów".