Na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 38 poz. 229 ze zm./ możliwe jest wydanie decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego także w sytuacji, gdy obiekt został wybudowany bez pozwolenia budowlanego na terenie, dla którego nie było planu zagospodarowania przestrzennego, natomiast w momencie orzekania o rozbiórce plan taki przeznaczył ten teren na inne cele.
Organ administracji nie powinien jednak wydawać decyzji o rozbiórce takiego obiektu, jeśli teren, na którym go wzniesiono może być wykorzystany w dotychczasowy sposób, do czasu zagospodarowania go zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego /art. 35 ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym - t.j. Dz.U. 1989 nr 17 poz. 99/.
Sąd Najwyższy przy udziale Prokuratora w Ministerstwie Sprawiedliwości w sprawie ze skargi Andrzeja K. na decyzję Wojewody w L. z dnia 16 lipca 1990 r. (...) w przedmiocie wykonania rozbiórki budynku letniskowego - usytuowanego na działce Nr 46 w miejscowości J. po rozpoznaniu na posiedzeniu jawnym zagadnienia prawnego przekazanego przez Naczelny Sąd Administracyjny-Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie postanowieniem z dnia 29 stycznia 1991 r. SA/Lu 763/90 do rozstrzygnięcia w trybie art. 391 Kpc w związku z art. 211 Kpa:
Czy na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 38 poz. 229/ może być nakazana rozbiórka obiektu budowlanego w sytuacji, gdy obiekt wzniesiony został bez pozwolenia budowlanego na terenie, dla którego nie było opracowanego planu zagospodarowania przestrzennego, natomiast w momencie orzekania o rozbiórce obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego przeznacza ten teren na inne cele?
podjął następującą uchwałę:
Stan faktyczny sprawy, która się stała przyczyną zwrócenia się przez NSA-Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie w trybie art. 391 par. 1 Kpc do Sądu Najwyższego o rozstrzygnięcie zagadnienia budzącego poważne wątpliwości prawne przedstawiał się następująco:
Andrzej K. został wezwany mocą ostatecznej decyzji Dyrektora Wydziału Gospodarki Przestrzennej Urzędu Wojewódzkiego w L. do rozebrania budynku letniskowego znajdującego się na działce położonej w miejscowości J. Podstawę prawną powyższej decyzji stanowił art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października - Prawo budowlane /Dz.U. nr 38 poz. 229 ze zm./.
Budynek powyższy został wzniesiony bez jakiegokolwiek pozwolenia na budowę. W czasie budowy tego budynku dla terenu, na którym został on wzniesiony, nie było żadnego planu zagospodarowania przestrzennego. Taki plan został zatwierdzony uchwałą GRN w L. dopiero w dniu 29 grudnia 1988 r., niemniej jednak przeznaczył on teren, na którym wzniesiono domek Andrzeja K., do zagospodarowania rekreacyjnego, zakazując na nim wszelkiej zabudowy. W tej sytuacji Naczelnik Gminy L. swą decyzją nakazał dokonania rozbiórki domu, a decyzja ta została - jak wspomniano - utrzymana w mocy ostateczną decyzją organu II instancji. Na decyzję tę Andrzej K. wniósł skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Dotychczasowe orzecznictwo NSA stało na stanowisku, że brak obowiązującego w czasie budowy konkretnego obiektu budowlanego planu zagospodarowania przestrzennego wyłącza możliwość nakazania w drodze decyzji administracyjnej przymusowej rozbiórki takiego obiektu na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego nawet w sytuacji, gdy wzniesienie jego nastąpiło bez pozwolenia na budowę /wyrok NSA z dnia 25 września 1981 r. I SA 1933/81 - ONSA 1981 Nr 2 poz. 94/. Niemniej jednak, jak wskazuje NSA, poglądu tego nie podzielono w niektórych orzeczeniach SN, zwracając uwagą, iż brak obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego dla konkretnego terenu oznacza również brak podstaw dla zezwolenia na wznoszenie na takim terenie obiektów budowlanych.
Stwierdzając powyższą różnicę poglądów, NSA-Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie zwrócił się obecnie do Sądu Najwyższego o zajęcie stanowiska, umożliwiającego ujednolicenie poglądów w odniesieniu do tego rodzaju problemów, wskazując równocześnie na częste występowanie w praktyce spraw na tym tle.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Zasadniczym założeniem, leżącym u podstaw polskiego prawa budowlanego jest założenie, iż obiekty budowlane mogą być wznoszone wyłącznie na podstawie pozwoleń budowlanych udzielanych przez właściwe organy administracji w formie decyzji administracyjnych, zaś obiekty wzniesione bez uzyskania takich pozwoleń powinny ulec rozbiórce. O tym, jakie obiekty mogą być wznoszone na konkretnych terenach, decyduje plan zagospodarowania przestrzennego /art. 3 prawa budowlanego/, lecz przepis ten wcale nie uzasadnia wniosku, iż jeśli pewne tereny są takim planem nie objęte lub też taki plan w ogóle jeszcze nie istnieje, oznacza to dopuszczenie na tych terenach samowoli budowlanej. Dlatego też możliwe jest wydanie decyzji o rozbiórce obiektu, który został wzniesiony bez pozwolenia budowlanego nawet na terenie, dla którego w momencie budowy nie było jeszcze obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, natomiast plan taki obowiązywał już w momencie orzekania o rozbiórce. Decydujące jest bowiem przede wszystkim to, czy obiekt został wzniesiony bez uzyskania pozwolenia, co jest zasadniczą przesłanką do wydania decyzji przewidzianej art. 37 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego.
Art. 35 ustawy o planowaniu przestrzennym /t.j. Dz.U. 1989 nr 17 poz. 99 ze zm./ stanowi jednak wyraźnie, iż decyzje podejmowane przez organy administracji budowlanej nie powinny być decyzjami ani dowolnymi, ani też podejmowanymi w sposób pospieszny, bez uzasadnionej oceny, czy konkretny teren może być rzeczywiście w rychłym terminie zagospodarowany zgodnie z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego. Jest to szczególnie istotne zwłaszcza w obecnej sytuacji gospodarczej organów lokalnych, gdy środki mogące być przeznaczone na inwestycje publiczne są niezwykle ograniczone, co często wpływa na brak realnych możliwości inwestycyjnych jednostek terenowych. Organy lokalne nie powinny zatem wydawać decyzji rozbiórkowych nawet w odniesieniu do obiektów wybudowanych bez zezwolenia jeśli nie mają ewidentnej pewności, iż konkretny teren mogą zagospodarować zgodnie z ustanowionym planem zagospodarowania przestrzennego. Inne postępowanie stanowiłoby wprost naruszenie zasady, przewidzianej w art. 7 Kpa.
Mając na względzie powyższe okoliczności, Sąd Najwyższy na podstawie art. 391 Kpc w związku z art. 211 Kpa podjął uchwałę o treści jak w sentencji.